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ISSN 1989-1970 |
Abril-2024 Full text article |
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Fecha de recepción: 05/12/2023 |
Fecha de aceptación: 03/02/2024 |
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Palabras clave: Cuestor, expansión territorial, erario público Fiscus. |
Keywords: Quaestor, territorial expansion, public treasury, Fiscus |
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LA CUESTURA A LO LARGO DE LA HISTORIA: DE SU INCIERTO ORIGEN A SU ESPLENDOR
THE QUAESTURE THROUGHOUT HISTORY: FROM ITS UNCERTAIN ORIGIN TO ITS SPLENDOR
Javier Roncero Núñez FPU-Ministerio (2023) Universidad Autónoma de Madrid ORCID: https://orcid.org/0009-0004-3277-8914
(RONCERO NUÑEZ, Javier. La cuestura a lo largo de la historia: de su incierto origen a su esplendor. RIDROM [on line]. 32-2024.ISSN 1989-1970. pp. 498-554 https://reunido.uniovi.es/index.php/ridrom)
Resumen: La cuestura es quizá la menos estudiada de las magistraturas. Relegado al ámbito de los magistrados menores, su papel ha sido tradicionalmente pasado por alto a favor de otros puestos más interesantes como el pretor o el tribuno de la plebe. A pesar de ello, el cuestor resulta sumamente interesante, no solo por la prolongada existencia a lo largo del tiempo (desde la Monarquía hasta el Principado), sino también por la gran variedad de competencias que fueron adquiriendo durante todo este periodo, llegando a ocupar múltiples responsabilidades en diferentes niveles territoriales. Su incierto origen, el aumento de sus tareas y su eventual desaparición ocupan el contenido de la presente investigación.
Abstract: The quaesture is perhaps the least studied of the magistracies. Relegated to the realm of minor positions, his role has traditionally been overlooked in favor of other more interesting positions such as praetor or tribune of the plebs. Despite this, the quaestor is extremely interesting, not only because of his prolonged existence over time (from the Monarchy to the Principality), but also because of the great variety of responsibilities that he acquired throughout this period, coming to occupy multiple responsibilities at different territorial levels. Its uncertain origin, the increase in its tasks and its eventual separation occupy the content of this investigation.
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Sumario: 1. Introducción.- 2. El origen de la cuestura. Los quaestores parricidii-.3. Clases de cuestores. Elección y competencia. 3.1- Las primeras funciones atribuidas a los cuestores. 3.2- Los cuestores urbanos. 3.2.1- Origen de esta magistratura. 3.2.2- Elección en las asambleas populares. 3.2.3-Funciones y competencias. 3.3- Los cuestores militares. 3.3.1- Origen de estos mandos militares. 3.3.2- Elección de los cuestores militares. 3.3.3- Funciones y competencias. 3.4- Los cuestores provinciales. 3.4.1- Origen. 3.4.2- Su polémica elección. 3.4.3- El problema acerca de la responsabilidad del cuestor provincial. El crimen de pecuniis repetundis. 3.4.4- Funciones y competencias. 3.5. Breve referencia al cuestor municipal. 4. El ocaso del cuestor. 4.1- Su situación a finales de la República. 4.2- El principado y la administración del Fiscus. 5.- Consideraciones finales. 6.- Bibliografía.
. 1. INTRODUCCION
La cuestura, primer escalón en la carrera política romana (cursus honorum), es una magistratura de largo recorrido en la historia de la ciudad, siendo considerada por el historiador Livio[1], como una de las más antiguas de las que se conocen. La cuestura reunía una serie de requisitos comunes al resto de magistraturas republicanas, si bien también presentaba rasgos individuales propios.
Con respecto a los rasgos comunes, podemos señalar que los magistrados romanos eran anuales, elegibles, colegiados, gratuitos y no responsables durante el periodo de mandato[2]. Efectivamente eran cargos cuya duración estaba acotada en el tiempo. Eran concretamente anuales, si bien para los cuestores, así como para otras magistraturas que estuviesen en campaña militar, existía la figura de la prorrogatio imperii, que suponía seguir desempeñando sus funciones hasta la llegada efectiva de su sustituto. Esta figura, teóricamente excepcional, terminó generalizándose a finales de la República[3]. Además, durante gran parte de su historia estuvieron ocupadas por familias patricias, de tal manera que los ilustres apellidos de los magistrados se repetían generación tras generación, por lo que Lamberti[4] llegó a afirmar que “la institución era en esencia hereditaria”.
Eran también instituciones elegibles en los comicios o asambleas populares y colegiadas (dos colegas o más pero siempre en número par), como signo rupturista con su pasado monárquico. Por último, ninguno de los magistrados recibía una gratificación por sus funciones (eran cargos gratuitos), si bien el cargo conllevaba una influencia importante, e igualmente servía para trabar amistad con personalidades locales[5]; de igual manera, la situación económica era tenida muy en cuenta a la hora de elegir a los candidatos[6]. Igualmente, los magistrados romanos se caracterizaban por su irresponsabilidad durante su período de mandato. Durante este periodo gozaban de inmunidad, aunque al acabar su mandato podían ser juzgados[7] y su responsabilidad se equiparaba a la de cualquier ciudadano romano[8], en los términos de obnoxius (punible, responsable), y periculum (responsabilidad subjetiva)[9]. Además, no se podían compatibilizar con el ejercicio del sacerdocio ni con ninguna otra magistratura, y regía sobre estos la prohibición de laiterati, es decir, no podían ejercer el mismo cargo en los diez años siguientes[10].
La cuestura pertenece al ámbito de las magistraturas menores junto a los ediles, y tras la promulgación de la Lex Villia Annalis[11] en el año 180 a.C., se correspondía con el primer puesto que ocupa un político romano en la carrera pública. La ley fijó la edad mínima en 27 años, ampliada posteriormente a los 36 por la lex Cornelia de magistratibus.[12] Inicialmente eran magistraturas patricias exclusivamente para esta clase social, aunque con las legislaciones posteriores, que permitieron la entrada de los plebeyos a estas instituciones, esta clasificación se relega a una de carácter histórico. Además era una magistratura no curul, es decir, no podía hacer gala de una serie de atributos[13] (silla curul, toga púrpura, fasces), de las que sí disponían otras magistraturas, que venían a simbolizar un cierto estatus de origen monárquico.
Este escrito busca no solo analizar la figura del cuestor desde la más pura descripción de sus competencias. El objetivo es analizar y comprender esta magistratura en toda su extensión, desde su incierto origen hasta su decadencia durante la época imperial. No obstante, también se busca desarrollar las distintas variaciones de esta magistratura con todo lo que ello implica (desde su designación hasta sus competencias tanto principales como secundarias). Por último, aunque la mayor parte del trabajo está centrado en lo que los romanistas denominan época preclásica o republicana, el hecho de que la cuestura perduró durante más etapas, obliga a centrarse también en ellas en consonancia con el objetivo expuesto.
2. EL ORIGEN DE LA CUESTURA. LOS QUAESTORES PARRICIDII
El cuestor, figura ampliamente comentada por los historiadores y juristas romanos, ha sido tradicionalmente una magistratura con una falta de consenso generalizado acerca de su origen y funciones. Sin embargo, esa idea comenzó a ser refutada por romanistas más recientes. La tradición clásica sobre esta institución es bastante amplia y en algunos casos, tal como ya afirmaban los juristas del siglo pasado, algo contradictoria. Numerosos clásicos han escrito acerca de los cuestores, ya fueran historiadores como Tito Livio o Dionisio de Halicarnasos, así como juristas de diferentes etapas, tales como Verrio Flaco, Ulpiano o Pomponio.
En primer lugar, hay divergencias entre los propios autores acerca del origen del cuestor. Por un lado, algunos como el historiador Tácito[14] o el jurista Ulpiano[15], argumentan que los primeros cuestores fueron instituidos durante la monarquía romana, incluso el propio Ulpiano, citando al historiador Junio Gracano, databa la cuestura en tiempos de Rómulo, en concreto afirma que el primer rey de Roma contaba con dos cuestores a su servicio, aunque él creía más probable que los cuestores comenzaran a ejercer con reyes posteriores[16].
Livio[17], por su parte, los sitúa en la etapa republicana al mencionar un discurso atribuido a Lucio Canuleyo, considerando que ya existían antes del año 445 a.C. En general, dado que la mayoría de las fuentes clásicas proponen un origen posterior, en concreto en los albores de la República romana, los juristas actuales consideran más factible esta segunda hipótesis, es decir, que los primeros cuestores fueron elegidos cuando ya no había reyes en Roma.
Existen dudas acerca de si los primeros cuestores fueron los que se encargaban de administrar el erario público o si fueron los que asumían la investigación de delitos[18]. Las fuentes clásicas son contradictorias en este punto, considerando Varrón[19] que primero se dedicaban a la administración de justicia y posteriormente adquirieron la facultad de administrar el erario. Pomponio[20] y Dión Casio[21], sin embargo, consideran que sus funciones originales eran las de administrar el tesoro. Debido a esta contradicción, la doctrina no se pone de acuerdo acerca de si los cuestores eran la misma figura que los antiguos quaestores parricidii, o si eran dos instituciones independientes la una de la otra[22]. Latte[23] por ejemplo, cuestiona la gran diferencia que hay entre las funciones de los parricidii y las funciones financieras de los cuestores urbanos, y apunta que estos surgieron como institución independiente en el siglo V a.C. a imitación de varias polis griegas; esa influencia griega, que ya se reflejaría en la propia monarquía[24], constituiría un factor esencial, postura apoyada por Kunkel[25]. Los vínculos más estrechos entre latinos y griegos[26] a principios del siglo V a.C. serían clave para reforzar esta tesis. Otros autores como Mommsen[27] consideran a partir de la raíz etimológica que sí hay una analogía entre ambas figuras, pasando de ser oficiales del rey a auxiliares de los cónsules. En una línea similar, Torrent[28] ve a los quaestores aerarii como una continuación de los quaestores parricidii, siendo las funciones de aquellos la de administrar el patrimonio confiscado por los condenados por su la administración financiera con el proceso penal. Mientras que algunos autores, como Fernández de Bujan[29], sostienen que no hay vinculación entre ambas figuras, en parte debido a los cometidos tan distintos que tenían.
Los quaestores parricidii eran una institución de origen monárquico, cuya función consistía en la tramitación de lo que hoy llamaríamos proceso penal, ocupándose de todas sus fases, es decir, de la investigación, detención, juicio y ejecución, pero circunscrito al ámbito del delito de homicidio[30], siendo lo más probable, que el campo se limitase al de los hombres libres[31]. Eran auxiliares civiles que estaban por debajo de la figura del rey.
Dado que ya se ha mencionado que la versión más probable es que los cuestores tengan un origen republicano, también podemos coincidir en que el antiguo parricidii no es la misma institución que el cuestor republicano, pero desde luego muestran cierta conexión. Ab urbe condita, la fuente que más información nos ofrece sobre los cuestores refleja a esta magistratura como si fuese una institución nueva[32]y, sin embargo, sus tareas apenas difieren de las de los quaestores parricidii, dado que se incide en la investigación de delitos graves. Para reforzar esta teoría podemos observar las diferencias entre una y otra, los parricidii eran una institución permanente[33], mientras que uno de los rasgos de las magistraturas republicanas consistía en su anualidad. Por tanto, podemos concluir que ambas instituciones no son la misma, y sería en un momento posterior, en línea con los escritos de Livio y Tácito, cuando se instituye el cuestor propiamente en sí, basándose en la figura monárquica de los parricidii, pero adaptándola a los esquemas de la república. Hay que recordar que no sería hasta el siglo IV a.C. cuando las grandes instituciones republicanas se consolidan.
En suma, dado que hay figuras monárquicas que sobrevivieron a la transición del régimen institucional romano (Senado, Colegios sacerdotales), lo mismo puede sostenerse respecto a los parricidii, quiénes en la época temprana de la República (coincidiendo con la promulgación de las XII Tablas) ejercerían las mismas funciones. El caso del Senado es ejemplificante, pues a lo largo de la República asumió numerosas competencias y alcanzó grandes cuotas de poder político con poca similitud a su actuación durante la monarquía, pero no por ello se cuestiona que sean instituciones distintas. Sin embargo, los rasgos que fueron asumiendo los parricidii a medida que se consolidaba el nuevo régimen hacen pensar en una auténtica remodelación de la figura, pudiendo atisbarse ya el cuestor republicano. Dicho cuestor, con las mismas labores que los parricidii, tendría a su vez una transformación fundamental por un rasgo que estaría muy presente durante toda la evolución de esta figura, y es la propia expansión, en términos cuantitativos y cualitativos, del sistema romano. En efecto, a las mayores necesidades administrativas, los romanos, con una más que factible influencia griega, harían uso de la figura del tesorero para adaptarlo a su propio contexto, y para ello el cuestor republicano vería reasignada sus funciones en aras de las nuevas circunstancias.
En todo caso, hay que precisar que no existe un consenso acerca del tránsito de la monarquía a la república, así como sus figuras más emblemáticas (las magistraturas). Todo lo que rodea este periodo está lleno de oscuridad y no es posible determinar con precisión el devenir de esas transformaciones. Algunos autores sostienen[34] que no era posible que ese cambio se produjese por entero en el año 509 a.C, fecha en la que las fuentes establecen el tránsito de la monarquía a la república, debido entre otras causas, a la influencia etrusca, por lo que optan por un cambio paulatino hacia las estructuras republicanas.
3. COMPETENCIAS Y FUNCIONES
3. 1. Las primeras funciones atribuidas a los cuestores
En relación con las competencias originales que asumía esta magistratura, no todas las fuentes clásicas coinciden a la hora de afirmar sus primeras funciones. Por los textos que han llegado hasta nosotros, parece que hay un cierto acuerdo en que una de las tareas más antiguas que desempeñaban los cuestores era la investigación de delitos.
En efecto, la actuación en procesos penales según Livio[35], al describir este una cierta serie de procedimientos criminales contra diversas personalidades de la época, involucraba a los quaestores ejerciendo funciones de acusación, incluso podían acusar a magistraturas superiores, como los cónsules[36]. En la misma línea, Varrón atribuye estas funciones judiciales a los cuestores, aunque según él, el Senado podía encomendar dichas labores a cualquier miembro del cursus honorum romano, y de hecho menciona a pretores, cónsules e incluso dictadores asumiendo estas tareas, pero cuando se ocupaban de las mismas recibían el nombre genérico de quaestores[37]. También otros juristas posteriores como Pomponio comentan que para evitar que los cónsules tuviesen un poder excesivo, se decidió asignar estas funciones a una magistratura menor, en concreto, a los cuestores.
Por tanto, y guardando distancias acerca de la veracidad de las fuentes mencionadas, se puede considerar que, durante los primeros años de la república, determinadas funciones judiciales en el marco del proceso penal, como pueden ser las de acusación, fueron asumidas por los cuestores en clara conexión con los parricidii de época monárquica. Estas funciones, teniendo en cuenta la naturaleza de los delitos que investigaban, no serían asumidas automáticamente, sino que siguiendo la interpretación de la Ley de las XII Tablas[38], los cuestores se encargarían de dirigir el proceso cuando las acusaciones tuviesen como pena la de mayor gravedad, es decir, la pena de muerte. Las Tablas VIII y IX son las que recogen la lista de delitos y sus consecuentes penas, pudiendo clasificarse en dos tipos de castigos, uno las sanciones pecuniarias para delitos menores, y otra denominada Ley del Talión[39]. Supone en pocas palabras el reconocimiento institucional de la venganza privada, que remite a situaciones muy antiguas de época monárquica. Aunque, por otro lado, se reconoce la importancia de que el Estado asuma la prevención de los delitos más graves; entre ellos el parricidum, que ya había sido instaurado por el rey Numa Popilio[40]. Pero, además, y si seguimos la estela de Varrón, sería otra institución, el Senado, el que encarga al cuestor la investigación del asunto en concreto. En definitiva, en el caso de que la comunidad tuviese conocimiento de la comisión de un asesinato, el Senado atribuiría como regla general al cuestor su investigación, cuya sanción estaría basada en la máxima “que sea igualmente matado”[41], con la misma idea de venganza por los parientes afectados, pero con la guía de un proceso dirigido por el cuestor, siendo el magistrado superior competente, al no ostentar el cuestor por ser una magistratura menor el ius agendi cum populi, de permitir que la asamblea popular juzguen delitos de tal envergadura[42].
A la hora de analizar estas funciones, resulta necesario precisar que el estudio acerca del derecho penal romano ha sido escaso[43], en parte por la visión de Wlassak de que el proceso penal era en esencia una venganza de naturaleza privada[44]. Mommsen clasificó estos juicios en tres clases[45]: juicio magistral (todo el proceso es dirigido por un magistrado), magistral-comicial, y colegio por jurados. Para el delito que nos interesa, el homicidio, aunque inicialmente estaba sometido a venganza privada, la naturaleza de este crimen hizo necesario que se sometiese a una investigación por parte del Estado en la figura del cuestor, y que su posterior juicio fuese sometido a las vías del proceso comicial[46].
Si nos fijamos en los escritos de Tito Livio[47] nos podemos hacer una idea aproximada de los extremos de estas funciones: la llevanza de los asuntos estaba muy determinada por la personalidad de cada cuestor; los procesos no estaban vinculados al cuestor que empezó a investigar sino que primaba la anualidad de la magistratura, de tal manera que si un cuestor no había terminado la investigación transcurrido el año de su elección, sería el siguiente cuestor el encargado de continuar el procedimiento; los tribunos de la plebe tenían la facultad de detener la investigación de los cuestores pues esa competencia no era en exclusiva de los mismos, otros como el tribuno de la plebe o el propio Senado podían asumir estas competencias. El proceso iniciado por los cuestores podía luego ser juzgado por otro órgano (como podía ser el dictador). No hay que olvidar el contexto social que enmarcaba esta época, el enfrentamiento entre patricios y plebeyos[48], en el cual las magistraturas, cuyos titulares provenían de familias patricias, actuarían de una manera arbitraria, y esto incluye lógicamente al cuestor.
La última mención a estas funciones judiciales las sitúa Tito Livio en el año 486 a.C. Cuarenta años después, en el año 446 a.C., ya se relaciona a los cuestores con el erario al mencionar que eran los encargados de llevar el tesoro al campo de Marte[49]. Fue entonces en este lapso de tiempo cuando se produjo la reasignación de funciones. Entre otras razones, el cambio de funciones se puede deber al contexto histórico. A medida que Roma se expandía, la necesidad de mayor gasto público llevó a la necesidad de la instauración de la institución del erario público[50]. En este sentido, el pueblo romano habría decidido que los cuestores dirigieran este nuevo organismo, en vez de desempeñar unas competencias judiciales que, al fin y al cabo, no eran exclusivas de estos. Aunque Torrent afirma que los cuestores mantuvieron funciones judiciales hasta la época de Sila[51].
Podemos conectar la idea de atribución de funciones por el Senado con otra de las competencias atribuidas a los cuestores según la literatura clásica, que es la de cumplir con misiones de muy variada naturaleza. En efecto, encontramos ejemplos de muy diversa finalidad, como la designación de un cuestor para resolver los problemas de una provincia, o el encargo a un cuestor para viajar a otro reino con el objetivo de cumplir con un testamento. La nota común que se puede extraer de estas misiones es que el fin último se correspondía con la idea de hacer valer y cumplir la ley romana.
3.2 Los cuestores urbanos
3.2.1. Origen de esta magistratura
No hay, como ya se mencionó, un momento determinado de la creación de esta figura. Lo que sí parece evidente, es que los primeros cuestores fueron los cuestores urbanos. La razón es doble: por un lado que todas las fuentes están de acuerdo en que los primeros cuestores fueron los que se dedicaban a tareas dentro de la ciudad (ya fuera la administración del erario, o la investigación de delitos); y por otro lado, el hecho de que las fuentes que sostienen posturas contrarias acerca del origen monárquico o republicano de esta magistratura (Tito Livio, Dionisio de Halicarnaso) coinciden en señalar que los primeros cuestores fueran los urbanos, da un punto de credibilidad a esta idea.
Livio afirmaba que estos primeros cuestores urbanos fueron en sus inicios designados por los cónsules[52], y que sería a partir del aumento de su número, de dos a cuatro a partir del año 421 a.C., cuando pasan a ser elegidos por el pueblo romano, en concreto, por los comicios por tribus. Tácito, aunque con ciertos matices, también apoya la idea de que los primeros cuestores eran seleccionados por los cónsules[53]. Este cambio de órgano elector podía deberse a su vez a un cambio en la mentalidad de los romanos acerca de la importancia de esta figura. Con la periódica ampliación territorial del estado, las complejización de las funciones y la multiplicación de las tareas por hacer, harían ver a esta magistratura con una importancia notoria, más allá de ser un mero administrador. Paradójicamente, a medida que aumentaba el número de cuestores, se estaba dando a su vez la decadencia de esta figura, tal como Tácito afirma[54] los cuestores dejaron de ser elegidos por sus cualidades, y comenzaron a serlo por sus dineros.
3.2.2 Elección en las asambleas populares
Al ser una magistratura sine imperio, los cuestores eran elegidos por los comicios por tribus, y su número fue variando llegando a alcanzar la veintena en los años finales de la República. La edad mínima para acceder a la cuestura era de treinta años a partir del año 70 a.C., y previamente[55]debían haber desempeñado el ejercicio militar durante un periodo mínimo de diez años. Su elección por los comicios por tribus (que en sus inicios estaban constituidos exclusivamente por los propietarios agrícolas) comenzaba con una campaña electoral y no consistía en una mayoría absoluta sino que las votación desde las distintas tribus se iban sucediendo hasta alcanzar el número de candidatos que era necesario, normalmente cuando habían llegado a la mitad de las tribus. Taylor Lilly Ross[56] resumía todo este proceso bajo la máxima “el primero que llega, se lo lleva”. El número de tribus alcanzaba las treinta y cinco, cuatro de ellas eran urbanas, y el resto rurales, y aunque estas asambleas eran más democráticas[57] que los comicios por centurias, la lejanía de muchas de estas tribus suponía una ineficacia en el voto. En torno a este sistema, se montaban auténticas campañas electorales, y la designación de estas magistraturas no escapaba de las luchas entre las grandes familias y facciones[58], incluso De Martino llegó a calificar estas facciones como “partidos políticos”[59]. Los cuestores, al igual que el resto de magistraturas, eran elegidos en julio, y su mandato comenzaba el 5 de diciembre[60]. Por lo demás, su nombramiento y cese eran automáticos al término de ese día. Una vez finalizado su mandato, podían ser designados por los censores como senadores, pasando a constituir la clase quaestorii[61].
Parece que en ocasiones era factible no cursar todas las etapas del cursus honorum y en consecuencia, saltarse alguna, como fue el caso de Q.Fulvio Flaco que directamente fue elegido edil curul[62].Además, la carrera pública romana estaba muy influida por lazos familiares, así como por una impronta marcadamente clientelista para acceder al poder[63]. Si bien es cierto que la cuestura fue una de las primeras magistraturas que podía ser ocupada tanto por plebeyos como por patricios, la mayoría la veían como un mero salto hacia cargos más influyentes.
3.2.4 Funciones y competencias
En este punto, hay que resaltar la figura del cuestor urbano, cuya labor más conocida e importante consistía en la administración del erario público romano, enmarcada en una organización financiera no muy desarrollada[64], basada en la aprobación de los presupuestos por el Senado, y la ejecución del mismo por el encargado del Erario, el cuestor. Previamente, durante la monarquía, no existía una administración financiera muy sólida, siendo las competencias repartidas entre el rey y los pontífices. Estos cuestores actuaban de manera colegiada, y cada uno disponía del derecho de veto recíproco en sus actuaciones.
Estas funciones, que se ejercían en el templo de Saturno como sede, compartían origen con ciertas instituciones helénicas que constituían los sistemas políticos de varias polis como los maestroi de la villa de Rodas, o los setetai de la ciudad de Atenas[65]. Retomando las cuestiones del erario público, el cuestor, además de administrar el tesoro, también se encargaba de los documentos. Hay que incidir en la amplia gama de documentos que se custodiaban y cuya naturaleza era de índole muy variable. Así, se recogían documentos de carácter más técnico, como las declaraciones de deudores y acreedores; otros de índole jurídica, como las copias de leyes y decretos; incluso archivos militares como las declaraciones juradas de bajas del enemigo. El cuestor urbano era el encargado del depósito de todos estos archivos, sin embargo, caeríamos en un error si consideramos que el cuestor urbano disponía de un amplio poder sobre el Erario. Tal como señala Muñiz Coello[66], el hecho de que la cuestura correspondiese a personas que se iniciaban en la carrera pública romana, su falta de experiencia les llevaba a delegar la mayor parte de las tareas en profesiones más especializadas como eran los escribanos.
Los escribanos formaban parte de los apparitores, que englobaban una amplia gama de empleos subalternos agrupados en decurias. A los cuestores en particular, les correspondían tres decurias y se dedicaban a la contabilidad financiera[67]. Además, los cuestores debían acatar las órdenes de magistraturas superiores, como los pretores y cónsules, o del propio Senado. En resumen, los cuestores no gozaban de un amplio campo de actuación respecto al erario público, en detrimento de oficios auxiliares, especialmente los escribas, lo que a juicio de Plutarco, generaba amplias conductas de corrupción[68]. Se puede deducir que en esencia el cargo de cuestor servía más bien como un modo de iniciación en la carrera pública romana, con unos titulares más preocupados en sus propias aspiraciones personales que en ejercer un verdadero control de las tareas asignadas, por lo que no se debe achacar como causa exclusiva de la corrupción a los escribas, sino que los propios cuestores degradaban en estas prácticas[69].
Tampoco hay que analizar la figura del cuestor urbano en el sentido de otorgar a este una dirección fundamental en la política financiera del estado. Antes al contrario, las competencias más importantes radicaban en otra institución, el Senado[70]. Era este el que se encargaba de la acuñación de monedas, de la concesión de créditos para financiar campañas militares, del tributum y, en fin, de la iniciativa financiera.
Los cuestores urbanos se encargaban de los pastos, en el sentido de la administración del trigo, relacionada con la gestión del erario público. Podríamos dudar acerca de si este cuestor era en realidad el provincial, pero el propio Tácito despeja la duda, al indicar que el cuestor que asumía estas tareas eran aquellos que desempañaban sus función en la propia Italia, por lo que únicamente se puede tratar del cuestor urbano[71].
Otra función importante de estos cuestores consistía en el cobro de las deudas, multas y fianzas, así como la reclamación de deudas a favor del Erario y el procesamiento de los incumplidores de las mismas[72]. Este tipo de ejecución era en todo caso patrimonial[73], ya que los cuestores no tenían poder para decidir actuaciones más severas como podría ser la pena capital. Primero conseguían la posesión de estos bienes mediante missio in bonaa favor del cuestor por parte del pretor[74]. Después, estos bienes eran vendidos en subasta pública adjudicándose al mejor postor[75], con el objetivo de lograr el mayor beneficio posible[76]. Es de señalar que la subasta en sí estaba dirigida por un praeco que actuaba a las órdenes del cuestor[77], pero no por el cuestor directamente. También el cuestor urbano podía organizar subastas relacionadas con tierras en aras a sufragar gastos militares[78].
Como órgano encargado del erario público, el cuestor urbano también debía conceder la autorización para las concesiones que se ejecutaban por parte del Senado en relación a la construcción y/o mantenimiento de las vías públicas, tales como las calzadas[79]. Este régimen de concesión consistía en la publicación, diez días antes de la adjudicación, de una memoria en la que se recogían todos los extremos necesarios para llevarla a cabo[80]. El cuestor se ocupaba de adjudicar el contrato entre los distintos interesados atendiendo al criterio de rentabilidad. El régimen de este proceso queda fielmente reflejado en la Tabula Heracleensis, reguladora de diferentes servicios públicos en Roma cuyo ámbito de aplicación se extendía de igual manera a algunos municipios, al menos a Heraclea[81]. Igualmente era el cuestor el que encomendaba quien debía arreglar las vías extraurbanas[82], y algunos autores señalan que también les correspondía la reparación y mantenimiento de acueductos[83].
Las competencias del cuestor urbano que sí acarreaban una gran discrecionalidad son las órdenes que debían cumplir por parte de sus superiores. No parece haber una nota común en estas tareas más allá de que procedían de instancias más altas, aunque lo que sí podemos extraer es que los cuestores tenían prácticamente carta blanca a la hora de cumplir ese objetivo. Como ejemplo histórico conviene traer a colación el caso del cuestor Publio Vatinio, nombrado por Cicerón para evitar la exportación de determinados metales en Puetoli. A pesar de la polémica que generó su conducta, no se formuló ninguna acusación contra Vatinio, lo que da idea de sus amplios poderes, aunque también la no acusación podría deberse a otras razones más clientelistas[84].
Asimismo, los cuestores urbanos podían llevar a cabo acciones militares en el caso de urgente necesidad, lo que se puede justificar en la autoridad que emanaba de su propia figura de magistratura romana, como el caso de la revuelta de esclavos liderada por T. Curtisius, que en un primer momento, fue derrotado por el cuestor urbano Cutius Lupus, quien se encontraba casualmente en ese lugar, aunque luego Tiberio mandó a un tribuno de la plebe para que terminara con la rebelión[85]. Un cuestor era enviado anualmente a Siracusa y otras ciudades para mantener el orden y con facultad de imponer castigos. Podemos suponer que al no ser en esos tiempos Sicilia una provincia romana, ese cuestor sería un cuestor urbano, pero tampoco podemos descartar que se esté refiriendo a cualquier magistrado y que para esa misión recibiera la denominación de quaestor.
En definitiva, los cuestores urbanos desempeñaban numerosas funciones, más allá del erario público. Eran en palabras más precisas, los “ejecutores” de decisiones de las altas esferas romanas.
3. 3 Los cuestores militares
3.3.1 Origen de estos mandos militares
A medida que transcurrían los siglos, las campañas militares romanas eran cada vez más recurrentes y más lejanas, así como más complicadas. Esto supuso el nombramiento de nuevos mandos militares que asumían el ejercicio de actividades de campaña, y entre los cargos que asumían estas funciones bélicas, estaban los cuestores.
No se sabe con certeza, apunta Muñiz Coello[86], la razón que subyace sobre la designación de los cuestores para la dirección de los distintos ejércitos, el propio Livio no hace alusión a esta novedad sino que lo trata como algo inherente a todo la historia militar romana[87]. La cuestión es que a lo largo de los siglos IV y III antes de nuestra era, se institucionaliza una nueva figura, los cuestores militares, con labores muy distintas a sus homólogos urbanos, y que van a desempeñar un rol muy importante en las campañas militares romanas, aunque teniendo siempre en cuenta, que esas funciones son siempre delegadas por los cónsules, es decir, no disfrutaban per se del mando militar.
En realidad, podemos intentar fechar con cierta precisión el origen de esta nueva figura. Tito Livio nos dice[88] que en el año 421 a.C, se debatió ampliar el número de cuestores de dos a cuatro, pero estos dos añadidos no asumirían las funciones de los urbanos, sino que ejercerían tareas en el ejército en auxilio de los cónsules, lo cual remontaría la creación de esta figura a un origen más temprano. El pueblo lo aceptó finalmente a cambio de que también los cuestores fueran elegidos por los plebeyos. Si leemos a Tácito[89] también se refuerza esta teoría. Por tanto, a partir de ese año, habría cuatro cuestores, dos urbanos y dos militares. Eran auxiliares de los cónsules en estos asuntos, y tras la reforma del cónsul Mario, podían dirigir cohortes.
3.3.2Elección
La designación de los cuestores militares era la misma que la de sus homólogos urbanos. Eran elegidos por los comicios en asambleas convocadas por los tribunos consulares, y algunos debían ser nombrados por los plebeyos, si bien en las primeras elecciones resultaron ganadores los miembros provenientes de las familias patricias, lo que supuso acusaciones de fraude[90], lo cual podría ser bastante factible. Probablemente tenían una gran conexión con los tribunos militares, puesto que ambos eran elegidos por los comicios por tribus. Si bien autores como Torrent, consideran que al ser auxiliares de los cónsules[91], estos cuestores eran designados a voluntad de estas magistraturas.
Cabe igualmente subrayar que aun cuando estaba sometido al límite de la anualidad propio de todas las magistraturas, el hecho de encargarse de operaciones militares, que por otro lado, podían llevarse a cabo en distancias bastantes lejanas de la ciudad de Roma, era más habitual que se les aplicase la prorrogatio imperio, extendida igualmente a cónsules y pretores[92].
3.3.3 Funciones y competencias
Los cuestores militares, al ser parte de la estructura del ejército, recibían funciones de mando, y eran los máximos dirigentes de la unidad en caso de ausencia de su superior que podía tener diversos rangos[93]. Pero la tarea principal del cuestor estaba relacionada con la propia naturaleza de la magistratura y era la administración del erario, en este caso del botín de guerra[94]. En efecto, al término de una batalla, al cuestor se le confiaba todo el material ganado, y era el encargado de guardarlo y gestionarlo. El poder del cuestor respecto al botín quedaba limitado a la voluntad de su general superior, quien tenía libre disposición del mismo, incluso podía decidir que fueran los soldados quienes se repartiesen el botín[95]. Dado que una vez llegado el botín a Roma este se depositaba en el Templo de Saturno a cargo de los cuestores urbanos[96], se puede desprender que el poder de disposición de los cuestores militares sobre esta cantidad era de marcada naturaleza temporal, y que una vez llegado a la ciudad, serían sus homólogos urbanos los que se ocupasen de tal cantidad.
El cargo de cuestor militar llevaba aparejado el rango de oficial militar y como tal intervenía en batallas (tanto terrestres como marítimas) y dirigía unidades en el transcurso de las mismas, como ejemplo histórico el del cuestor militar Tiberio Sempronio Bleso, que murió en combate naval en las proximidades de la costa del norte de África durante la Segunda Guerra Púnica[97].A finales de la República, el liderazgo de algunos de los cuestores llegó a ser tal, que incluso dirigieron ejércitos. Un ejemplo de la importancia militar del cuestor es el caso del hermano de Casio Longino, quien siendo cuestor al servicio de M. Licinio Craso en el año 70 a.C. logró una gran victoria militar al derrotar a los partos de Siria[98].
Por último, podemos extraer un grupo de competencias de carácter menor como puede ser la celebración de exequias[99]; la venta de prisioneros de guerra como esclavos con autorización del superior[100]; la firma o la muestra de conformidad en acuerdos militares importantes usando la fórmula de sponsio[101]; y en general, cualquier orden dada por un superior.
En todo caso, los límites que separaban la administración civil de la militar eran difusos, lo que provocaba que ambas realidades se combinasen, y en consecuencia, que autoridades civiles asumieran deberes militares y viceversa. Esto supuso que otros tipos de cuestores, especialmente los provinciales, ejercieran competencias militares, e incluso mando de tropas. Varela sostiene[102] que la autoridad que desplegaban estos cuestores que actuaban como comandantes de tropas, era en calidad de sustituto del gobernador o cónsul, y no como autoridad en sí. Esta es la diferencia que permite distinguir entre cuestores militares y provinciales.
3. 4 Los cuestores provinciales
3.4.1 Origen
Su origen probablemente se remonta en la época en que Roma decidió estructurar su creciente territorio en la diferenciación de los límites que ocupaba la propia ciudad de Roma y sus alrededores en Italia, de una nueva entidad administrativa, la provincia. En efecto, la lejanía a la ciudad de Roma haría necesario una organización provincial en los nuevos territorios, tal como apunta Varela[103]“las diferencias étnicas y culturales que Roma mantenía con los distintos pueblos extraitalicos, así como la distancia que separaba a la una de los otros, hicieron insuficiente la organización municipal y colonial establecida en la península y aconsejaron el establecimiento de una circunscripción administrativa superior, la provincia”. Sería en este momento, a partir de la proliferación de las provincias a raíz de las nuevas conquistas territoriales, cuando situamos a aquellos cuestores que son designados para actuar específicamente en un territorio concreto fuera de la urbe. Originalmente, eran los magistrados de la ciudad, los que se desplazaban a las distintas provincias para tratar los asuntos locales, pero la creciente distancia geográfica, haría necesaria la instauración de cargos públicos permanentes en estos territorios.
3.4.2 Su polémica elección
Los cuestores que desempeñaban su cargo fuera de la ciudad de Roma se distribuían en parejas por cada provincia romana. Concretamente por cada magistrado superior, el cónsul, había dos cuestores que actuaban bajo sus órdenes. A diferencia de sus homólogos urbanos, los cuestores provinciales no estaban sometidos a la colegiabilidad, lo que suponía una cierta perversión del modelo original de magistratura. Una vez elegidos los cuestores por los comicios por tribus, los recién nombrados cuestores eran asignados a cada una de las provincias. Ese proceso de adjudicación consistía en un polémico sorteo, por lo que los propios magistrados no podían seleccionar sus preferencias. Este proceso solía generar choques y recelos entre magistrados superiores y menores debido a la falta de confianza, y ya en su época era bastante controvertido. En palabras de Muñiz Coello[104], “El vínculo obligado, la sociedad no surgida del interés recíproco, como era la que el sorteo originaba, alimentó las suspicacias, el recelo y las quejas de los magistrados ante una decisión que se juzgaba como intromisión, y el rechazo a la medida fue lugar común en la información que nos ha llegado de los tiempos posteriores, como podemos ver a continuación”.
La polémica que suponía este modo de designación suponía llevar a cabo prácticas que buscaban manipular los resultados del sorteo. Incluso en algunas ocasiones, los magistrados elegían directamente al cuestor que querían que los acompañase, y las reclamaciones personales no eran infrecuentes[105]. Por ejemplo, Cicerón relata el caso de Marco Antonio, que fue nombrado cuestor directamente por César, y con el apoyo del propio Cicerón[106].
3.4.3 El problema acerca de la responsabilidad del cuestor provincial. El crimen de pecuniis repetundis.
Por otra parte, siguiendo los escritos de Cicerón, tras alcanzar el final del periodo de gobierno que tenían los magistrados, aun cuando el magistrado superior hubiese actuado en contra de la ley, el cuestor no podía denunciar o acusar a su superior por considerarse contrario a la costumbre. Dicha costumbre recogía que entre ambas figuras se establecía un vínculo paterno-filial, el cual no se podía romper. Este argumento fue apoyado por Cicerón para desacreditar la acusación del cuestor Q. Cecilio Nigro contra su superior, el gobernador de Sicilia, C. Verres[107].A pesar de esta de interpretación de la costumbre que nos dice Cicerón, la acusación por parte de los cuestores a sus superiores por delitos graves (como el delito de lesa majestad) tras la finalización del mandato, no dejó de ser una herramienta al servicio de aquellos, por lo que los cuestores provinciales estaban facultados para denunciar a sus superiores si consideraban que habían cometido delitos graves[108].
De la misma manera el cuestor provincial podía ser acusado de cometer delitos, especialmente aquellos relacionados con la administración de las finanzas de la provincia, como la malversación de los fondos[109].
En concreto, estamos hablando del delito repetundarum o pecuniis repetundis, destinado a juzgar los abusos de poder de los magistrados provinciales, y que buscaban restaurar el patrimonio provincial[110]. Esto se institucionalizó, en el plano procesal, en las quaestiones perpetuae, instauradas en el siglo II a.C., que implicaba la persecución de oficio, es decir, cualquier ciudadano podía denunciar estos hechos. Su origen se remonta al año 171 a.C., cuando el Senado decidió nombrar una comisión de cinco recuperatores para juzgar los abusos de los magistrados españoles. El proceso demostró ser lo suficientemente exitoso para institucionalizarlo mediante una Lex Calpurnia en el año 149 a.C.[111] Se asignó al pretor para que dirigiese el proceso, el cual tenía una primera función de designar 450 miembros del ordo equester. De este panel surgía el jurado compuesto por 50 miembros elegidos por el acusado de entre los 100 iníciales elegidos por el acusador. La lex Servilia Glaucia[112] del año 101 a.C, dividió el proceso en dos fases (actio prima y actio secunda). La primera comenzaba con el ejercicio de postulatio, por el cual se pedía al pretor la facultad de acusar, ya fuere por daños a particulares o a toda la provincia. Una vez autorizada, se ejercía la nominis delatio (acusación en sí). Ambas partes podían presentar testigos, tanto de cargo como de descargo, y una vez celebrado el juicio, el pretor recogía los votos del jurado, votación que era secreta, lo cual determinaba la culpabilidad o la absolución. Tan importante fueron estos juicios, que Torrent los considera como el instrumento más eficaz de control de los magistrados provinciales[113], y Mommsen los considera como los antecesores del jurado popular[114].
Parece que las relaciones entre el cuestor provincial y los superiores se fundaban en una especie de concurrencia de voluntades entre pretor y cuestor. Era como señala Muñiz Coello[115], “un pacto que tenía más que ver con la amicitia, o acaso mejor la clientela, en la que el incumplimiento de las obligaciones de cualquiera de las partes, legitimaba la ruptura”. Por tanto, los cuestores no seguían las reglas del pretor por el presunto vínculo que se creaba entre ellos, sino por un sentimiento mutuo de que era más conveniente para ambos mantener unas buenas relaciones.
Es preciso destacar que un cuestor podía decidir libremente no asumir el cargo radicado en la provincia que había sido destinado por sorteo, pero que una vez elegido no podía por su propia voluntad abandonar la provincia sin el debido consentimiento del magistrado superior. El cuestor no se desplazaba él solo a la provincia, sino que junto a él le acompañaba un séquito formado por personas que ejercían tareas distintas, incluidos militares[116] y apparitores. Esto no era rasgo único del cuestor ya que las magistraturas provinciales contaban cada una con un séquito propio. El cuestor también se ocupa del salario de este séquito[117].
3.4.4 Funciones y competencias
Por lo demás, una vez que llegaba a la provincia se ocupaba de distintas labores, predominantemente las de intendencia del ejército. En efecto, el cuestor era el encargado de la administración del material y erario militar, así por ejemplo, se encarga de repartir las pagas militares o gestionar el botín de guerra. Dichas funciones también eran asumidas por los cuestores militares, por lo que la frontera entre ambos es bastante difusa. No sólo se trataba de cuestiones militares, sino que el cuestor llegó a administrar todo tipo de cuentas, desde los gastos que cubrían las necesidades de los magistrados, hasta la acuñación de monedas. En todo caso, el cuestor provincial estaba “adherido” a su superior, el gobernador provincial[118].
Sin embargo, la tarea más relevante consistía en la administración de la hacienda provincial, la cual englobaba la recaudación de los tributos locales. El lugar donde se recaudaban dichos tributos eran los conventos, entes territoriales originados en la época republicana y consolidados durante el Principado y que surgieron inicialmente para la resolución de conflictos judiciales[119]. Este vínculo tan estrecho con el dinero generaba una gran riqueza individual para el cuestor así como un gran poder de influencia.
El poder de los cuestores provinciales estaba menos sometido a restricciones, en comparación con los urbanos, y estas limitaciones a su vez, no eran del todo completas[120], ya que un cuestor no cesaba en sus funciones hasta que no llegaba a Roma. Al mismo tiempo, la puesta en práctica de actividades fraudulentas por parte de los dirigentes provinciales debió ser frecuente en el gobierno ordinario de esta unidad territorial, siendo según informa Torrent, la excepción aquellos que no las practicaban[121]. Esto era debido especialmente al modo en que se llevaba a cabo la contabilidad provincial. La contabilidad seguía el régimen de sistema doble[122], puesto que tanto el procónsul como el cuestor llevaban cuentas separadas. Al final del mandato, el cónsul entregaba sus cuentas al cuestor para que los llevase a Roma, lo que en la práctica suponía confabulaciones entre ambos cargos. Para evitarlo, en tiempos de César se decidió que cada uno debía presentarlas en Roma por separado.
Por último, en determinadas ocasiones se nombraba a un cuestor para llevar a cabo concretas tareas, como el caso del cuestor Q. Cornificio, que fue designado por César para hacerse cargo del Ilyricum, desempeñando funciones que, en el plano teórico, no podían ser asumidas por estos.
La anécdota de Suetonio recogida por Plutarco, refleja como los cuestores provinciales podían desempeñar cuestiones tan importantes como la administración de justicia, pero siempre que viniese delegado por el magistrado superior: “Durante su cuestura, logró la Hispania Ulterior donde, al recorrer las asambleas de esta provincia para administrar justicia por delegación del pretor, al llegar a Cádiz, viendo cerca de un templo de Hércules la estatua de Alejandro Magno, suspiró profundamente como lamentando su inacción; y censurando no haber realizado todavía nada digno a la misma edad en que Alejandro ya había conquistado el mundo, dimitió en seguida de su cargo para regresar a Roma y aguardar en ella la oportunidad de grandes acontecimientos” (Suetonio)[123].
En épocas más recientes, los cuestores incluso podían recibir el imperium por parte del gobernador provincial, en contradicción con el resto de modalidades de cuestor y de las magistraturas menores en general que solo gozaban de la potestas[124], para ejercer distintas tareas no relacionadas con el erario provincial, como podía ser el ejercicio de jurisdicción, tanto civil como penal[125]. El traspaso de estos poderes se daba mediante la fórmula de ley[126], o mediante senadoconsulto, si era el Senado el que le otorgaba el imperium. Cuando se le dotaban de estos poderes, adoptaba la forma de quaestor propraetore proconsulare maius.
3.5 Breve referencia al cuestor municipal
Los municipios romanos implementaron un modelo de gobierno idéntico al gobierno de la República, si bien el proceso de municipalización no fue igual en todos los territorios[127]. Algunos municipios recibieron la categoría de civitas optimo iure que implicaba el ejercicio del ius sufragli y el ius honorum (derecho a elegir magistrados). Por tanto, los municipios podían designar magistrados encuadrados dentro de las estructuras ya existentes en la ciudad de Roma, por medio de las asambleas populares, cuya denominación genérica serían de quattuorvirato o duovirato[128].Las magistraturas municipales presentaban los mismos rasgos que las magistraturas ordinarias, como la anualidad y colegiabilidad[129].
En los diversos gobiernos de los municipios que se fueron creando a lo largo de la geografía romana, hay que mencionar a una figura muy importante en particular, el cuestor municipal. Este magistrado, al cual podemos catalogar como una categoría especial de cuestor, era el responsable de las cuestiones financieras relacionadas con las arcas municipales[130], si bien es bastante probable que no todos los municipios contaran con esta figura, encargándose probablemente en ese caso de las cuestiones financieras los duunviros[131].
La Tabula Heracleensis proporciona información valiosa acerca de la cuestura municipal, si bien no debemos dejar de valorar su contenido de manera cauta debido a las dudas que existen en la doctrina acerca de su fecha y alcance[132]. Por ejemplo, la Tabula fija que la edad mínima para acceder a los cargos (apartado 24) era de 30 años, al mismo tiempo que sabemos que la edad mínima para acceder a las magistraturas, al menos la cuestura urbana, requería de 36 años (por providencia de la Lex Cornelia de magistratibus). A partir de esos datos, podemos plantearnos si las personas podían acceder a una edad más temprana a la cuestura municipal que a sus homólogos urbanos. Ciertamente tal cuestión dependerá de hasta qué punto otorguemos el carácter general a la Tabula, lo cual no ha sido aceptado unánimemente. De sostener una postura afirmativa, entonces se puede llegar a considerar una edad inferior para acceder a la cuestura municipal que la urbana.
Como ya se mencionó antes, la Tabula encomendaba ciertas funciones singulares a los cuestores urbanos, en concreto, encargarse del proceso de adjudicación de los contratos encargados de las tareas reparación de las vías urbanas[133], proceso que se iniciaba cuando los propietarios de las casas colindantes situadas en esas calles (obligados a realizar dichas tareas) no cumpliesen tal cometido. El interrogante con el que nos encontramos de nuevo es si dicha labor era también competencia del cuestor municipal. Sabemos, por la propia literalidad de la norma, que el cuestor urbano era competente de este asunto, lo cual es plenamente coherente dado que nos encontramos ante créditos del propio Estado, y no hay mejor competente para conocer el asunto que el propio gestor del tesoro, el cuestor. Sabemos que también el cuestor municipal de la ciudad de Heraclea podía realizar tal labor, y podemos deducir que dicha ciudad contaba con la cuestura para la administración de las arcas municipales. ¿Es esa labor también ampliable a todos los cuestores municipales? Ciertamente dependerá nuevamente si asumimos el ámbito general de la Tabula.
En cuanto a su designación, originalmente eran elegidos por los comicios, aunque posteriormente serían los decuriones quienes los designaran directamente. Su nombramiento era posible de ser impugnado por parte de cualquier ciudadano, a semejanza de actos administrativos actuales[134]. En época más tardía, durante la división provincial de Diocleciano, se produjo una reasignación de funciones, siendo las magistraturas municipales sustituidas por funcionarios organizados jerárquica y centralizadamente en torno a la figura del emperador.[135]
Durante la época de Trajano, se creó la figura del quaestor alimentorum[136], cargo municipal elegido probablemente por la curia municipal[137], cuya función consistía en gestionar una renta especial destinada a sufragar el sustento básico de los niños.
4. EL OCASO DEL CUESTOR
4.1 Situación a finales de la República
Los últimos siglos de la República (siglos II y I a.C.), se caracterizaron por un gran periodo de decadencia en la historia de la ciudad, en la que el régimen cayó en un sistema cuasi personalista[138]. Una serie de crisis consecutivas de distinta índole, fueron minando la confianza en las instituciones republicanas. Las luchas partidistas fueron la tónica de este periodo, especialmente aquellas que enfrentaron a los conservadores, partidarios del Senado, y los populares, proclives a ceder un mayor poder a las asambleas[139]. A finales del Siglo I a.C., el sistema republicano que otrora había permitido una notoria expansión territorial, mostraba signos de flaqueza, especialmente como consecuencia de dicho proceso. El sistema republicano ya no servía para organizar el enorme espacio que ocupaba Roma.
Podemos encontrar varios síntomas de este declive. Los cargos provinciales, especialmente, vieron cercenadas sus funciones en favor de auténticos caudillos militares, en parte debido a que ya no se correspondían sus funciones con la realidad territorial[140]. La corrupción en los cargos públicos, aunque presente desde los primeros años de la República[141], se generalizó. Las asambleas cedieron poder frente al Senado, y tras los acontecimientos de la Guerra Social del año 90 a.C., estas solo se reunían en Roma, lo que a juicio de Torrent, causo la inexistencia práctica de los derechos políticos de aquellos que vivían lejos de la capital[142]. El ya mencionado procedimiento repetundario, se convirtió, en palabras de Kunkel[143], en un proceso político penal, cuyos fines atendían más bien a las luchas intestinas del régimen romano. Los rasgos definidores de las magistraturas, a saber la anualidad y su colegiabilidad, empezaron a percibirse como instituciones arcaicas que impedían el buen desarrollo de la vida política, apunta Fernández de Bujan[144].
4.2 El principado y el Fisco
El ascenso de Augusto al poder supuso importantes transformaciones en el sistema político. El poder se fue concentrando paulatinamente, primero en la figura del prínceps junto con el Senado, para ceder, en años posteriores, este último al emperador[145]. Los nuevos tiempos también produjeron cambios en la estructura administrativa y el reparto de competencias, así, las actividades militares se tornaron en defensivas, y el encomiendo de dichas tareas residió en el prínceps y en nuevas figuras militares, que sustituyeron a magistraturas como la cuestura. Al mismo tiempo, se extendió la profesionalización de las funciones, de tal manera que nuevos cargos profesionales y permanentes sucedieron a los magistrados en las distintas competencias[146].
Los primeros cambios se dan ya durante el mandato de los primeros emperadores. Así, las funciones que tenían los comicios en la designación de los magistrados fueron transferidas al Senado, durante la época del emperador Tiberio[147]. También fue durante el gobierno de Tiberio, cuando los cargos comenzaron a perder su control temporal, y se eternizaron[148]. Parece ser que Tiberio también decidió quitar una de las tareas más relevantes de los cuestores urbanos que era la regulación del derecho de subastas, atribuyéndoselas a los prefectos. La razón según Táctito[149], tiene su origen en la denuncia que formuló el tribuno de la plebe Helvidio Prisco contra el cuestor Obultronio Sabino, por considerar que había elevado significativamente las subastas sin tener en cuenta a los pobres. En todo caso, ya sea por la incapacidad de los prefectos a la hora de ejecutar estas tareas, o por el buen desempeño que los cuestores habían ejercido en esta materia, o por razones de otra índole, no duró mucho esta transferencia de funciones. El emperador Claudio reinstauró estas funciones de nuevo en manos de los cuestores y además les otorgó el derecho de honores fuera de turno, que suponía acceder extra ordinem a la magistratura, lo que suponía ganar independencia, ya que no era necesaria la captación de votos para su elección[150].
A diferencia de las magistraturas cum imperium, como es el caso del consulado, la cuestura, al igual que el resto de magistraturas menores, por carecer de un menor poder, tuvo una decadencia más tardía, y sus funciones no fueron tan pronto acaparadas por el Princeps[151]. En todo caso, su número fue reducido drásticamente (de cuarenta en tiempos de Cesar a la mitad)[152].
Por otro lado, el continuo aumento del gasto militar condujo a la necesidad de obtener nuevas fuentes de financiación. Esta situación, unida a una mayor asunción de competencias por parte del Estado[153], demostró la necesidad de implementar una nueva reforma a escala tributaria. Así, junto al erario público, surgió en los primeros años del Principado el Fiscus Caesaris. Este organismo, a cuya cabeza estaba el propio emperador, se ocupa de solventar las reclamaciones de pago por parte de la soldadesca, y según Varela[154], este nuevo erario militar ocupa el lapso en la sustitución del erario público republicano por el Fisco. Durante el mandato de Claudio, ambos se articularon en términos de contraposición, siendo el Fisco la caja del emperador, y el erario la caja del Senado[155]. El Fisco, íntimamente ligado a la figura del emperador, fue ampliando progresivamente su ámbito de influencia, hasta el punto de relegar al erario únicamente a la propia ciudad de Roma[156].
No hay consenso en lo que componía el fisco. Mientras que la mayoría de la doctrina considera que estaba compuesto por bienes públicos, Mommsen nos habla de únicamente bienes privados del emperador, como si fuese la cuenta particular de cualquier persona. El Fisco, a diferencia del erario, estaba gestionado por el propio personal de emperador, los libertos, y tendrían que transcurrir años hasta que el personal administrativo asumiese el control de este órgano. Asimismo, podemos deducir que tenía un alcance de “personalidad jurídica” más desarrollado que el propio Erario, puesto que podía actuar tanto en una posición activa como pasiva en las impugnaciones de procesos fiscales[157].
En definitiva, el Fisco era un órgano de mayor profesionalidad y desarrollo que el Erario. Pero no debemos pensar que con estos cambios se llegase a una administración financiera moderna y racionalizada basada en la persecución de objetivos claros y previamente definidos. Antes al contrario, la improvisación continuó siendo la tónica dominante en lo relativo a cuestiones financieras[158]. Tendríamos que esperar a sendas reformas impulsadas por Diocleciano y Constantino, reformas que transformaron la administración económica con la multiplicación de cargos especializados en diferentes tareas. Así, a la cabeza de esta administración reformada se situaron los prefectos del pretorio, auténticos ministros de finanzas, y subalternamente, los condes, que se ocupaban de gestionar dos cajas que conformaban el aerarium[159].
Paralelamente, las magistraturas republicanas fueron degradándose paulatinamente hasta convertirse en cargos meramente honoríficos al final del Alto Imperio[160]. La cuestura no escapó a este nuevo escenario. Los primeros que dejaron de tener una utilidad fueron los cuestores urbanos, debido a que su posición como jefe del erario fue reemplazada por los pretores, al mismo tiempo que el erario fue cediendo protagonismo respecto al fisco. Los cuestores provinciales por su parte, continuaron ejerciendo en las provincias senatoriales al servicio de los procónsules. Sin embargo, el hecho de tras las sendas reformas acaecidas durante el Bajo Imperio la tributación provincial adquiriera una enorme municipalización[161], probablemente harían vaciar de contenido las competencias de los cuestores provinciales en materia de impuestos. Cuando las provincias senatoriales desparecieron, también lo hicieron los cuestores que servían en ellas.
Por último, no parece que haya ninguna vinculación del cuestor republicano con la figura que se creó en época del Dominado, denominada quaestor sacri palatti. Este formaba parte de la administración central imperial y se encarga de redactar las leyes y sentencias del emperador[162], sin ninguna competencia sobre el tesoro público, u otras funciones de los provinciales o militares.
5. CONSIDERACIONES FINALES
No podríamos llegar a entender la gran importancia histórica que alcanzó la urbe, desde una pequeña ciudad-estado de las múltiples que surgieron en la península itálica hasta convertirse en un imperio que sin duda podemos definir como “universal”, sin tener en cuenta el papel de las magistraturas en este proceso. De este grupo de cargos públicos, el cuestor, cuya importancia radica no sólo en el largo recorrido temporal que tiene sino también por las más variadas formas que adoptó su figura, ha constituido el objeto de este trabajo y que ha servido para extraer una serie conclusiones acerca de esta magistratura.
Aun con polémica acerca de su origen, no se puede aceptar la desvinculación sin más de la conexión entre el cuestor republicano con los parricidii. El hecho de que los primeros cuestores republicanos desempeñaran funciones judiciales homólogas a la de los parricidii (aunque adaptadas a los nuevos ideales), hace decaer esta teoría. Por tanto, los cuestores al igual que otras instituciones (como el Senado) se adaptaron al tránsito de régimen político con éxito.
Estas primitivas funciones de los cuestores republicanos heredadas por los parricidii fueron sustituidas por las de la gestión de un órgano cada vez más importante, el Erario. Influido este cambio por dos cuestiones claves, una la de la importante influencia helénica (los rasgos de los tesoreros de las polis eran muy similares a la de los cuestores), unido al progresivo desarrollo de la administración romana (especialmente en lo referente a la expansión territorial), son esenciales para entender este cambio de funciones.
El Erario y todo lo relativo a su gestión acompañaron desde entonces el desarrollo jurídico de esta magistratura, pues el resto de subtipos de cuestor (militar, provincial, municipal) se crearán con el objetivo de adaptar la figura urbana a la realidad de cada caso. Sin duda, el éxito que tuvo el cuestor urbano en el aerarium sería un referente para gestionar el botín de guerra, las cuentas provinciales, y el tesoro municipal. Lógicamente a estas competencias primordiales, hay que añadir específicas de cada uno de los subtipos, como es el caso de la administración del trigo por el cuestor urbano, el mando militar en el cuestor militar, o la administración de justicia por el cuestor provincial.
No deja de resultar paradójico que la razón fundamental de la multiplicación del número de cuestores, sea a su vez, la que causó su decadencia junto al resto de magistraturas, y es la expansión territorial. En efecto, con la transformación del régimen legal, la cuestura fue perdiendo numerosas atribuciones, si bien de manera más gradual que el resto de magistraturas. En este sentido, la aparición del Fisco supuso un auténtico cambio en este proceso. Este órgano, con mayor profesionalidad y permanencia, estaba mucho más adaptado para la nueva realidad imperial, a diferencia de un Erario gestionado por magistrados temporales y principiantes en la carrera pública.
No se puede comprender el régimen jurídico institucional de Roma sin tener en cuenta el papel fundamental que desempeñaron sus magistrados. Los cuestores constituían una pieza más del entramado institucional, pero no por ello dejaban de ser, su gran número de competencias y sus diferentes tipos dan muestra de ello, una parte muy importante del edificio político romano.
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