LA CONSTRUCCIÓN JURÍDICA DEL TERMALISMO: UN RECURSO SALUTÍFERO DESDE EL MODELO ROMANO HASTA LA REGULACIÓN ACTUAL

SUMARIO: I. Introducción. II. El modelo romano: bases jurídicas para el aprovechamiento termal. III. Edad Media: retroceso, persistencia popular y moralización del baño. IV. Renacimiento e Ilustración: revalorización del carácter salutífero y primeras ordenaciones V. Siglo XIX: institucionalización terapéutica y conflicto de competencias. VI. El Estatuto de 1928 y la consolidación de la función pública del termalismo. VII. De la Ley de minas a la Ley de aguas de 1985: un camino hacia el vacío normativo. VIII. Conclusiones.

I. Introducción

El termalismo, entendido como el aprovechamiento con fines terapéuticos de aguas termales o aguas minero-medicinales, ha estado históricamente vinculado a marcos jurídicos que delimitaban su uso, acceso y conservación. Se trata de manantiales¹ que afloran a temperaturas superiores a las del entorno y que, a su paso por las capas subterráneas y profundas del subsuelo, se impregnan de los minerales presentes en los terrenos que atraviesan. Como resultado de este proceso, las aguas adquieren unas propiedades que han fundamento tradicionalmente su utilización con fines terapéuticos. Precisamente por estas cualidades, su uso con fines salutíferos se remonta a tiempos antiguos y constituye el eje central del presente estudio.

En la Antigüedad, y especialmente en el Derecho romano, se documenta la existencia de disposiciones normativas dirigidas a regular el uso y la protección de los recursos hídricos en general², dentro de los cuales se incluyen las aguas termales³. Estas disposiciones ponen de manifiesto el compromiso romano con la optimización del uso del agua en atención a su contribución a la salud y al bienestar común, permitiendo preservar un aprovechamiento de estos recursos y de los espacios asociados a su uso, como se aprecia en testimonios normativos como los Bronces de Aljustrel⁴. Esta temprana sensibilidad normativa justifica situar aquí el punto de partida del análisis del régimen jurídico del termalismo.

El presente trabajo analiza la construcción jurídica del termalismo desde una perspectiva histórico-jurídica, atendiendo tanto a la evolución de su marco normativo como al valor terapéutico que ha justificado su protección. El trabajo persigue un doble objetivo: por una parte, ofrece un recorrido cronológico por los principales hitos legislativos que han configurado el estatuto jurídico del termalismo; y por otra, plantea una reflexión crítica sobre los desafíos actuales, especialmente los derivados de la doble naturaleza del recurso, mineral e hídrica.

A lo largo de las distintas etapas históricas analizadas, la función terapéutica de las aguas termales ha constituido un elemento esencial en la valoración social y cultural de este recurso. Sin embargo, su reconocimiento y protección desde una perspectiva jurídica ha sido variable, condicionada por las distintas sensibilidades y prioridades imperantes en cada época. En algunos períodos, como en la Edad Media⁵, la regulación se centró más en aspectos morales y sociales vinculados a los espacios destinados a su aprovechamiento en forma de baño, mientras que en otros momentos históricos el valor terapéutico⁶ adquirió mayor protagonismo en la elaboración normativa. Aun con estas variaciones, la función terapéutica continuó formando parte de la percepción social de las aguas termales y constituyó, con distinta intensidad según los períodos históricos, un elemento relevante en las distintas formas de regulación de este recurso.

Desde esta perspectiva, el trabajo plantea una revisión crítica de la evolución normativa del termalismo con el fin de aportar claridad a su actual configuración jurídica y analizar las distintas soluciones adoptadas para regular el aprovechamiento de las aguas termales a lo largo del tiempo. Esta mirada permitirá no solo identificar carencias normativas, sino también aportar elementos de reflexión al debate actual sobre la articulación jurídica de este recurso.

II. El modelo romano: bases jurídicas para el aprovechamiento termal

El análisis del modelo romano resulta clave para comprender la configuración jurídica del termalismo en el mundo occidental. En Roma, el agua no era solo un bien necesario para la subsistencia, sino un elemento central⁷ de su vida en sociedad. Entre los múltiples usos que los romanos hicieron del agua, el empleo de determinados manantiales con finalidad terapéutica⁸ no constituía una práctica novedosa, pues ya estaba presente en culturas anteriores —como la etrusca, la íbera o la castreña del noroeste peninsular— y en la tradición griega. Sin embargo, Roma integró el aprovechamiento de estos manantiales en un sistema público y organizado, incorporando usos ya conocidos a un marco estrechamente vinculado a la vida urbana. En este contexto, estas prácticas adquirieron una mayor presencia en la vida cotidiana de numerosas ciudades del Imperio⁹. Su principal aportación no fue tanto el descubrimiento de las propiedades salutíferas del agua, ya conocidas con anterioridad, como el desarrollo de un modelo arquitectónico y funcional—las termas¹⁰— que permitió articular el uso del agua en la vida pública conforme a criterios técnicos y normativos¹¹.

El notable desarrollo en ingeniería hidráulica¹²—acueductos, cloacas, cisternas, hipocaustos—se acompañó de un pensamiento jurídico sólido, orientado a regular el acceso, la utilización y la protección de determinados recursos hídricos¹³. Dentro de este sistema jurídico, el Derecho romano desarrolló una clasificación de los bienes según su naturaleza y destino. Una de las formulaciones más representativas, recogida por Justiniano en sus Institutiones (Inst. 2, 1), distingue entre cosas comunes a todos (res communes omnium), bienes públicos del Estado (res publicae), bienes de las corporaciones locales (res universitatis), cosas sin dueño (res nullius) y bienes privados (res privatae). Entre las primeras se incluyen elementos como “el aire, el agua corriente, el mar y las riberas del mar”¹⁴, considerados inalienables e imprescriptibles por su carácter natural. En este contexto, los manantiales termales y otras surgencias pueden ser analizados, desde una perspectiva doctrinal, en relación con la categoría de las res communes omnium, en la medida en que participan de la consideración general otorgada a determinadas aguas de uso común.

La doctrina jurídica dominante coincide en definir estas res communes omnium como aquellas cosas que, por naturaleza o por Derecho natural, no pueden ser objeto de propiedad particular, pero son comunes a todos en cuanto a su disfrute y aprovechamiento. En palabras de Suárez Blázquez¹⁵, ese “Derecho natural dispuso que todos los bienes y recursos primigenios fuesen comunes, de modo que el dominio originario de los mismos es natural y universal, naciendo de la posesión y el uso natural accesibles a todas las criaturas y al ser humano”. Este autor aclara que elementos como “el aire atmosférico, los manantiales, las fuentes y las aguas corrientes, los acuíferos termales, los arroyos, los ríos, los lagos y el mar (junto con sus riberas, lechos, playas y litorales, así como los fondos oceánicos) son bienes ecológicos comunes de la humanidad por Derecho natural”. Destaca además que “lo común no implica una copropiedad en condominio, sino que alude a una forma de vida colectiva global: la naturaleza dona gratuitamente estos elementos biológicos a todos los seres vivos para su uso y disfrute, imponiendo correlativamente a la humanidad la obligación jurídica de conservarlos y protegerlos”.

Como ya hemos apuntado, junto a las res comunes omnium, Justiniano¹⁶ distingue las res publicae, es decir, los bienes del Estado destinados a un uso colectivo, y las res universitatis, pertenecientes a las ciudades o corporaciones locales. En este contexto, las termas— infraestructuras vinculadas a la higiene, el ocio y la salud pública— pueden entenderse como bienes de uso colectivo que, según su titularidad, quedaban integrados en una u otra categoría. Si bien el texto de las Instituciones no menciona expresamente las termas, el pasaje Inst. 2, 1, 6¹⁷ alude a bienes como teatros, estadios y “otros similares” pertenecientes a las ciudades (civitates), lo que permite su inclusión razonada entre las res universitatis.

El ordenamiento jurídico romano desarrolló diversos mecanismos jurídicos dirigidos a regular los recursos hídricos¹⁸ y los espacios asociados a su uso común¹⁹. Se prohibía la contaminación de cauces²⁰, la interrupción del acceso a las fuentes²¹, la construcción de estructuras que alteraran el flujo natural de las aguas²², así como la apropiación u ocupación privada de instalaciones públicas²³. Las autoridades podían ordenar la demolición de obras, la limpieza de canales y acequias, y la restauración de márgenes fluviales o zonas costeras cuando su estado comprometía la utilidad colectiva²⁴. Desde finales de la República, los magistrados—pretores, procónsules y, posteriormente, prefectos y presidentes provinciales—intervenían en los conflictos derivados del uso de recursos y establecimientos colectivos, con potestades para adoptar medidas sumarias de protección, impedir usos indebidos y restituir los bienes afectados al disfrute público²⁵.

El valor que los romanos otorgaban al agua aparece también reflejado en los autores de referencia de la Antigüedad. Así, los médicos Hipócrates²⁶ y Galeno²⁷, subrayaron la influencia del clima, el agua y el entorno en la salud de las poblaciones. El arquitecto Vitruvio²⁸, por su parte, en De Architectura, aconsejaba evaluar la calidad de las aguas observando el estado de salud de las poblaciones que ya las utilizaban, atendiendo a factores como su temperatura, sabor y composición, especialmente a la hora de establecer nuevos asentamientos o sistemas de abastecimiento. Este marco de pensamiento, compartido entre el saber médico y el conocimiento técnico, configuró una forma de entender el agua como elemento estrechamente vinculado a la salud pública, dentro de la cual determinadas aguas, entre ellas las termales, se fueron incorporando en los usos terapéuticos de la medicina de la época.

Aunque muchas termas romanas se abastecían de agua común calentada artificialmente por sistemas como el hipocausto, existía un grupo destacado de establecimientos que utilizaban directamente surgencias termales naturales²⁹. Estas aguas, que emergían calientes desde el interior de la tierra y presentaban determinadas propiedades físico-químicas, eran especialmente valoradas por su poder curativo. Su uso trascendía la simple higiene, convirtiéndose en un recurso terapéutico³⁰ integrado en la medicina preventiva y curativa de la época, atrayendo el interés de médicos y la afluencia de personas enfermas y gentes de toda condición social.

Las termas también desempeñaban un papel relevante en la organización de la vida urbana y social. El acceso solía ser gratuito o tener un coste meramente simbólico, extendiéndose a todos los sectores de la población, incluidos los esclavos³¹. Algunas termas fueron financiadas³² con fondos públicos y otras mediante el mecenazgo privado de élites que buscaban prestigio y reconocimiento social. De este modo, las termas se convirtieron en espacios de cohesión comunitaria donde el cuidado del cuerpo, la interacción social y la búsqueda del bienestar confluían en una experiencia integral.

Desde el punto de vista jurídico, el testimonio más relevante sobre la regulación de estos veneros de salud para uso termal en época romana se encuentra en los Bronces de Aljustrel, hallados en el actual Portugal y datados en época alto imperial³³. En ellos se recogían disposiciones normativas que regulaban la explotación de unas termas, estableciendo desde los derechos y deberes del concesionario hasta cuestiones técnicas relativas a la gestión del establecimiento³⁴. Este hallazgo constituye un testimonio, no solo de la extensión del fenómeno termal en el Imperio, sino también de la existencia de una regulación escrita específica que fijaba reglas claras de uso, acceso y conservación de las aguas termales y sus instalaciones. Su localización en una zona periférica como el suroeste de la península ibérica permite apreciar la difusión de formas de regulación jurídica aplicadas a estos establecimientos en distintos territorios del Imperio.

III. Edad Media: retroceso, persistencia popular y moralización del baño

Con la caída del Imperio romano de Occidente en el siglo V, se produjo una profunda transformación en el uso y la valoración de las aguas termales³⁵. La desarticulación del modelo urbano romano y el progresivo dominio de la cosmovisión cristiana alteraron sustancialmente el lugar que las termas ocupaban en la vida social. Si durante siglos las termas habían sido símbolo de civilización, salud y bienestar colectivo, en la Edad Media³⁶ pasaron a verse, en muchos casos, como espacios moralmente cuestionables y, al mismo tiempo, como prácticas potencialmente nocivas para el cuerpo, en un contexto en el que el contacto con el agua comenzó a suscitar recelos por su posible relación con la enfermedad. Este cambio de percepción favoreció el abandono de numerosas instalaciones o su reconversión hacia usos más restringidos.

Cabe señalar que en la Edad Media los recursos naturales, entre ellos el agua, eran considerados³⁷ “obras” directas del Creador. Los monarcas medievales de los reinos hispánicos ejercían amplios poderes sobre sus territorios, personas y bienes, aunque esas potestades tenían limitaciones. Así, el Liber Iudiciorum³⁸, promulgado por el rey visigodo Recesvinto en el año 654 (continuado más tarde por Ervigio), recogía la obligación de tratar todas las cosas públicas con “amor paternal” y de administrar las cosas privadas con “autoridad de amo”. Entre estas se hallaba el agua. No obstante, eran escasas las disposiciones³⁹ específicamente dedicadas a regular este recurso, y las que existían se dirigían sobre todo a garantizar el aprovechamiento de los grandes cursos y masas del elemento líquido desde una perspectiva económica⁴⁰.

La concepción jurídica medieval, de inspiración teológico- natural⁴¹, tendió a defender los intereses patrimoniales comunes de la humanidad en relación con los elementos naturales, especialmente el agua. La versión romanceada de la ley visigoda (Fuero Juzgo⁴²) confirmó esa idea. Durante la Alta y Baja Edad Media, el rey se consideraba obligado a proteger los bienes e intereses públicos y colectivos de su reino. En las Siete Partidas, atribuidas a Alfonso X el Sabio en el siglo XIII, se concibió igualmente la existencia de un derecho natural acorde con la tradición jurídica clásica romana⁴³, como bien señala Suárez Blázquez⁴⁴. Este autor advierte que el pensamiento jurídico medieval consideraba que el dominio de los elementos naturales no podía adquirirse ni perderse por la mera posesión y el uso continuado durante largos periodos. Elementos como el aire atmosférico y las aguas corrientes se consideraban fuera del poder y del alcance de la prescripción. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa o judicial, en nombre del rey, podía ocupar, intervenir, embargar ni subastar esos elementos “maravillosos y divinos”. Suárez Blázquez⁴⁵ añade que los juristas castellanos de la época adoptaron un elenco de normas destinadas a proteger la vida y la salud de todos los seres vivos, así como los recursos naturales y el medio ambiente (aire, aguas, ríos y mar). Eran principios orientadores y reglas jurídicas encaminadas a garantizar el acceso y el uso colectivo de esos elementos medioambientales a todas las criaturas y a todos los hombres. En las Siete Partidas⁴⁶ se afirmó que correspondía al rey sancionar⁴⁷ los abusos en el ejercicio de derechos privados cuando afectaban al uso común⁴⁸, así como impedir la utilización particular de estos bienes sin la debida concesión⁴⁹.

Algunas de estas formulaciones inspiradas en el derecho natural continuaron presentes en determinados cuerpos jurídicos del derecho intermedio hispano durante la Edad Moderna⁵⁰, lo que permite apreciar la influencia de estas concepciones en etapas posteriores.

A nivel local, los fueros municipales⁵¹ desempeñaron un papel clave en la protección del agua y de los espacios de baño. Concretamente, el Fuero de Teruel, otorgado por Alfonso II de Aragón en el siglo XII, regulaba de forma detallada el uso de los baños por parte de cristianos y judíos, imponiendo días de baño diferenciados para unos y otros, multas por diversas infracciones, tarifas por los servicios y penas por robos cometidos en su interior. Asimismo, se estipulaban las obligaciones del bañero (encargado del establecimiento), incluyendo el mantenimiento higiénico de las instalaciones y la correcta gestión del agua. Este tipo de normativa refleja una preocupación creciente por la salubridad, la seguridad y la moralidad⁵² en un contexto en el que el acceso a servicios médicos era muy limitado, siendo los baños⁵³ una de las pocas formas disponibles de curación y prevención sanitaria.

Al mismo tiempo⁵⁴, el temor a las epidemias y la ausencia de conocimientos científicos robustos contribuyeron a ver el agua como un posible vector de enfermedades, reforzando la desconfianza hacia estos establecimientos públicos. La higiene corporal dejó de ser una prioridad y el contacto con el agua quedó más limitado, en parte por esos temores. Ahora bien, esta tendencia de rechazo no fue uniforme ni universal. Algunas regiones —particularmente aquellas con una fuerte tradición termal heredada del mundo romano— mantuvieron en cierta medida el uso regulado de esas aguas mineromedicinales, bajo vigilancia eclesiástica o señorial.

Así que, aunque la Edad Media transformó en gran medida el legado termal romano, este no desapareció por completo. El uso de las aguas termales⁵⁵ pervivió de forma desigual, apoyado en saberes tradicionales y en determinadas disposiciones locales que continuaron reconociendo el valor de estos recursos y algunos de sus usos terapéuticos.

IV. Renacimiento e Ilustración: revalorización del carácter salutífero y primeras ordenaciones

Con la llegada del Renacimiento se produjo en Europa un profundo cambio cultural lo que implicó una relectura del legado clásico en múltiples ámbitos: el arte, la política, el urbanismo, la medicina y, de forma destacada, la concepción del agua y la salud. En este contexto⁵⁶, el progreso del conocimiento científico y el desarrollo de métodos de observación más rigurosos favorecieron un mejor estudio de las aguas, en particular de su composición y de los efectos que podían producir en el organismo. La difusión de estos conocimientos, facilitada por la imprenta, contribuyó a reforzar el interés médico por el uso terapéutico de estas aguas y a revalorizar el termalismo como una práctica apoyada en la razón y en sus raíces antiguas.

En este nuevo panorama, las aguas termales fueron recuperando parte del prestigio del que habían gozado en época romana. Aunque el modelo de las grandes termas imperiales no se reprodujo de forma directa, sí actuó como referente para una etapa de ordenación todavía incipiente, en la que comenzó a percibirse la necesidad de regular el uso de los baños y de orientar los tratamientos conforme a criterios médicos⁵⁷. Esta evolución se aprecia con especial claridad en los reinos hispánicos desde finales del siglo XV, a través de iniciativas destinadas a ordenar el acceso y el aprovechamiento de estos recursos desde una doble perspectiva médica y organizativa.

Uno de los ejemplos más representativos de esta nueva orientación normativa fue la publicación en 1495 de las Ordenanzas de las aguas de Graena⁵⁸, en la provincia de Granada, por orden de la reina Isabel la Católica. En estas ordenanzas se establece la necesidad de que el uso de las aguas termales esté prescrito por un médico; se fija una tarifa para quienes las utilicen sin esa recomendación profesional; y se da preferencia en el acceso a quienes siguen esas indicaciones del estudiado profesional. La presencia del profesional de la salud en los baños no solo adquiría legitimidad, sino que se institucionalizaba como garantía del uso adecuado del recurso. Este precedente vino a anticipar la figura del médico director que se consolidará en siglos posteriores.

El desarrollo del pensamiento científico durante la Ilustración reforzó la tendencia hacia la legitimación clínica del termalismo. Los avances en la química analítica⁵⁹, impulsados por figuras como Robert Boyle y Antoine Lavoisier, permitieron comprender mejor la composición de las aguas termales y categorizar sus propiedades terapéuticas. Estas investigaciones contribuyeron a desacreditar mitos en torno al uso del agua y aportaron un respaldo científico a su eficacia en el tratamiento de diversas afecciones, especialmente aquellas crónicas o de difícil manejo para la medicina convencional de la época.

Además, la difusión de tratados⁶⁰ sobre hidroterapia y balneoterapia en los siglos XVII y XVIII contribuyó a organizar y consolidar el conocimiento disponible sobre los efectos del agua en la salud. En estos textos, el baño termal dejaba de entenderse como una práctica empírica o marginal para integrarse en un enfoque clínico más estructurado, con indicaciones, contraindicaciones, pautas de aplicación y mecanismos de control sanitario. Esta evolución propició el diseño de instalaciones más racionalizadas y con mayores exigencias de orden, limpieza y supervisión médica, anticipando así un proceso incipiente de profesionalización del ámbito termal.

En esta época también proliferaron reglamentos particulares⁶¹ para establecimientos concretos, tal y como había sucedido con la Graena, si bien aún no existía una normativa común de aplicación uniforme en todo el reino. Dichos reglamentos solían ser promovidos por las autoridades locales, y regulaban cuestiones como los turnos de baño, la limpieza de las instalaciones, las obligaciones de los bañistas o las tarifas por uso. Su existencia refleja tanto el interés creciente por este tipo de terapias como la voluntad de dotarlas de una base organizativa coherente.

El cambio de percepción respecto a la higiene resultó igualmente relevante en esta etapa. Aunque persistían algunos recelos de épocas anteriores, como la asociación de los baños públicos con el contagio, sin embargo, fue abriéndose paso la idea de que el agua—y, en particular, el agua termal—podía tener una función curativa y preventiva, cuando su uso se encontraba regulado y controlado por especialistas. Esta visión más racional y médica se consolidó progresivamente durante la Ilustración y favoreció el desarrollo de formas de intervención pública en la regulación del termalismo que adquirirían mayor relevancia durante el siglo XIX.

V. Siglo XIX: institucionalización terapéutica y conflicto de competencias

A comienzos del siglo XIX, el termalismo en España había dejado de ser una práctica marginal para convertirse en un fenómeno social asentado, con balnearios concurridos por todo tipo de públicos, incluidos los sectores cultos y acomodados⁶². Sin embargo, pese a la amplia demanda, no existía todavía un marco jurídico general que ordenase esta actividad. Las disposiciones premodernas sobre baños termales —como los fueros municipales o las ordenanzas locales como las de Graena— habían tenido un alcance limitado y una aplicación fragmentaria.

Este vacío normativo comenzaría a llenarse con el impulso de la legislación liberal. Las Cortes de Cádiz (1810–1814) sentaron un precedente fundamental al abolir los señoríos jurisdiccionales sobre las aguas, incluidas las termales, desmontando los derechos feudales que las gravaban y abriendo paso a una concepción más pública y uniforme de estos recursos. En este clima de cambio, quedó abierto el camino para que el Estado asumiera un papel protagonista en la ordenación del termalismo desde la óptica de la salud pública⁶³.

El empuje decisivo vino de la mano del discurso médico- científico de la época. Así, en 1801, el médico ilustrado Ramón López Mateos⁶⁴ denunciaba enérgicamente el estado lamentable de muchos establecimientos balnearios: instalaciones vetustas, insalubres y abandonadas, donde los enfermos debían alojarse en condiciones precarias y compartir baños con pacientes de dolencias contagiosas, reduciendo los beneficios terapéuticos e incluso poniendo en riesgo su salud. López Mateos exaltaba las virtudes curativas de las aguas mineromedicinales, pero subrayaba que sin una intervención decidida estas no alcanzarían su verdadero potencial. Comparaba la grandeza de los balnea romanos con la precariedad de los baños españoles de comienzos del siglo XIX y exclamaba que los suntuosos baños romanos formarían un contraste muy llamativo, frente a lo que él mismo denominaba, las “mezquinas tabernillas” de su tiempo. En su obra proponía al gobierno medidas concretas para revertir esta situación: asignar médicos especializados a las casas de baño, que examinasen científicamente los manantiales (mediante inspección y análisis químico) y registrasen metódicamente la evolución de los pacientes, todo ello con el fin de convertir aquellos lugares tristemente incómodos e insalubres en verdaderas estancias de comodidad, recreación y salud. Este alegato, pionero al aunar argumentos médicos y administrativos, evidenció la necesidad de una organización estructurada del termalismo y caló hondo en las autoridades sanitarias. De hecho, en 1815 la Junta Superior de Medicina elevó al rey Fernando VII⁶⁵ una petición formal para la creación de un cuerpo facultativo de médicos directores de baños, reconociendo implícitamente que la gestión de las aguas mineromedicinales debía quedar en manos de profesionales cualificados.

Fruto de estas inquietudes, el monarca promulgó poco después el Real Decreto de 29 de junio de 1816, un hito que marca el inicio de la institucionalización terapéutica del termalismo en España. Dicha norma estableció la obligatoriedad de contar con un director médico en los principales establecimientos de baños termales del reino. En el preámbulo⁶⁶ del decreto se invocaban explícitamente razones científico-sanitarias: se alababa la riqueza hidrotermal de España y el potencial terapéutico de sus manantiales para la salud de la población, pero acto seguido se advertía del “estado de abandono” de muchos baños carentes de facultativos. El texto señalaba que la ignorancia y el descuido podían convertir fácilmente en veneno mortal los antídotos más eficaces, aludiendo a casos de enfermos que, buscando curación en aquellas fuentes de salud, solo hallaban un agravamiento de sus dolencias o incluso la muerte por un uso inadecuado de las aguas. Este diagnóstico severo venía acompañado de la solución: el Real Decreto justificaba que en “cada uno de los baños más acreditados del reino” se estableciese “un profesor de suficientes conocimientos de las virtudes de sus aguas”, es decir, un médico competente que dirigiera el balneario. Se ponía fin así a la costumbre —hasta entonces común— de dejar la gestión de los baños en manos de personas sin formación científica (párrocos locales, propietarios bienintencionados e incluso miembros de la nobleza o de la familia real aficionados al termalismo), una práctica que según reconocía el decreto había acarreado graves inconvenientes. Tal y como apunta la historiografía⁶⁷, esta disposición de 1816 supuso el comienzo de la intervención administrativa sobre las aguas mineromedicinales, si bien con un alcance limitado en un primer momento. La medida se centraba en el aspecto sanitario-asistencial (la presencia de médicos y el buen uso terapéutico de las aguas) y no tanto en regular o proteger jurídicamente los manantiales en sí mismos.

La verdadera consolidación normativa llegaría apenas un año más tarde con el Reglamento de 28 de mayo de 1817⁶⁸, aprobado por Real Orden a propuesta de la Junta Superior Gubernativa de Medicina. Este estableció el primer marco jurídico general para “la inspección, gobierno y uso de todas las aguas minerales de España”. Esta disposición, estructurada en 4 capítulos y 52 artículos, articuló de forma sistemática la tutela del uso terapéutico del termalismo por parte del Estado. En el Capítulo I se fijó una estructura de inspección encabezada por la Real Junta Superior de Medicina y Cirugía, que designaría delegados en cada provincia con baños termales para velar por el cumplimiento de la norma, convocar las oposiciones de médicos directores y publicar anualmente en la Gaceta el calendario oficial de las temporadas de baños. El Capítulo II definía las competencias de los directores médicos: cada balneario importante tendría un facultativo al frente, obligado a residir cerca del establecimiento y encargado de garantizar la higiene de las instalaciones, registrar los efectos observados en los pacientes en los casos más particulares⁶⁹ y remitir una memoria anual a la inspección central. Estos directores asumían asimismo funciones de “policía física y moral”⁷⁰ en los baños: por ejemplo, si en un establecimiento existía únicamente una sola piscina para ambos sexos, el director debía coordinar con la autoridad local los turnos de baño segregados para hombres y mujeres mientras no se habilitasen instalaciones diferenciadas. Junto a estas labores, se encomendó a los directores una faceta científica y divulgativa esencial⁷¹: debían estudiar las cualidades físico-químicas y médicas de cada agua, recoger datos precisos sobre sus efectos y aplicaciones, y compartir dicho conocimiento mediante tablas o cuadros para beneficio de la comunidad médica nacional e internacional.

El Reglamento de 1817 reguló también por primera vez⁷² la relación médico-paciente en el contexto termal. Los usuarios de los baños –llamados entonces “enfermos” en la terminología oficial⁷³– debían acudir provistos de una “papeleta”⁷⁴ o prescripción escrita expedida por el director médico, en la que se indicaba el tratamiento hidrotermal prescrito (tipo de baño, temperatura, duración, horarios, etc.), documento que debía entregarse al personal del balneario antes de iniciar la cura. Este sistema prefiguraba la receta médica moderna y aseguraba que la administración de las aguas se realizase estrictamente conforme a criterio médico. Además, se instituyó la gratuidad⁷⁵ de la asistencia para los agüitas pobres, eximiéndoles del pago de los honorarios, mientras que los concurrentes de mayor nivel económico debían dar al médico una gratificación proporcional a sus medios y a los servicios recibidos.

Por último, el Capítulo IV del reglamento situó a los bañeros y demás empleados del balneario bajo la subordinación directa del director médico. De hecho, la contratación de los bañeros quedó supeditada al visto bueno del director, y se preveían sanciones si incumplían sus cometidos, estableciendo así una jerarquía clara donde el criterio terapéutico primaba por encima de cualquier otra consideración operativa. Para atraer y mantener a estos profesionales cualificados, el reglamento asignó a cada director un sueldo anual de ocho mil reales, coste que no recaería enteramente en el Estado central. Se dispuso que los municipios vecinos al manantial contribuyeran a sufragar parte de dicho salario con fondos propios, complementándolo con las aportaciones de los bañistas más pudientes, ya que recordemos los pobres, y también los militares, estaban exentos. Esta financiación local no solo aliviaba las arcas públicas estatal, sino que en la práctica reforzaba la idea de una titularidad comunitaria sobre las aguas mineromedicinales: al costear los ayuntamientos en parte el servicio médico, se legitimaba la percepción⁷⁶ de que estos manantiales eran parte del patrimonio vecinal de la localidad.

Cabe destacar que la intervención de la Administración en este ámbito se justificó⁷⁷ desde el inicio en función del interés sanitario colectivo. Las aguas termales, al destinarse a usos terapéuticos, fueron consideradas recursos cuya gestión correspondía a los poderes públicos en cuanto materia de salud pública. Por ello, dentro del organigrama estatal, las competencias sobre los baños mineromedicinales se adscribieron al recién creado Ministerio de la Gobernación (encargado de la policía sanitaria), si bien con una peculiaridad organizativa, las aguas mineromedicinales se ubicaron en la sección de Sanidad, Caridad y Beneficencia, mientras que las aguas comunes quedaron en la sección de Fomento (Correos, Caminos y Canales) del mismo Ministerio. Esta dualidad administrativa refleja la singularidad jurídica atribuida a las aguas terapéuticas frente al resto de recursos hidráulicos, y atisba lo que habría de marcar su tratamiento jurídico diferenciado durante mucho tiempo. Por otro lado, a lo largo del convulso siglo XIX español –con sus cambios de régimen, constituciones y vicisitudes políticas– el régimen jurídico de los balnearios se mantuvo estable⁷⁸. Ni el Trienio Liberal, ni la Década Ominosa, ni los períodos subsiguientes alteraron sustancialmente la normativa inicial de 1817, salvo en aspectos técnicos o formales dictados por el progreso científico y la experiencia acumulada. Las disposiciones balnearias de 1817 siguieron vigentes, con ligeras revisiones en 1828, 1834 y años posteriores, pero conservando la esencia del modelo instaurado en la posguerra napoleónica.

El Reglamento de 1828⁷⁹, promulgado el 9 de octubre de ese año, supuso de hecho una refundición que incorporó once años de práctica sin alterar los fundamentos establecidos en el de 1817. Amplió a 73 los artículos (distribuidos en 6 capítulos) y reafirmó la mayoría de las reglas previas, introduciendo solo algunos matices: por ejemplo, se dio prioridad a médicos cirujanos (especialistas)⁸⁰ sobre los de medicina general para ocupar las plazas de director, y se fijó por primera vez una tarifa⁸¹ uniforme de consulta (diez reales de vellón por paciente pudiente) que el médico cobraría a través de la papeleta, ya que el Reglamento de 1817 no había estipulado una cuantía concreta, dejando el pago a la costumbre y a la condición económica de cada bañista. Igualmente, significativo fue que el Reglamento de 1828 dedicó un capítulo específico, concretamente el número IV, a “los dueños, administradores, mayordomos o arrendatarios de los establecimientos de baños y aguas minerales”. Ello evidencia que hacia el segundo cuarto del siglo XIX los balnearios habían pasado a ser negocios en auge⁸² —muchos en manos privadas o municipales— y que su explotación quedaba expresamente sometida a un régimen de control público de carácter sanitario: el director médico continuaba siendo la autoridad rectora en materia de salubridad y calidad de las aguas e instalaciones, por encima de la voluntad del propietario. De hecho, una de las notas características de la regulación era la “elevada intervención del Estado”⁸³ sobre este tipo de establecimientos, imponiendo estándares muy exigentes a los que muy pocos centros lograban llegar. Se cita la cifra⁸⁴ en una treintena de balnearios autorizados, de entre más de un centenar de manantiales en explotación por aquel entonces. Esto sugiere que los establecimientos mejor organizados —destino preferente de las élites— quedaron incorporados a la red reglada bajo supervisión médica, mientras que muchos otros baños tradicionales, frecuentados por las clases más populares, siguieron funcionando al margen de la normativa ya que no daban alcanzado las condiciones requeridas⁸⁵. Pese a ello, el modelo legal implantado en 1817 había echado raíces y continuó perfeccionándose, sin retrocesos, en su ideario inicial.

La Real Orden de 3 de febrero de 1834⁸⁶, aprobada durante la regencia de María Cristina tras la muerte de Fernando VII, supuso otra actualización importante, orientada ya a afianzar la industria balnearia nacional. El Reglamento de 1834 conservó la estructura y buena parte del contenido de sus predecesores de 1817 y 1828, pero reforzó aún más la autoridad de los médicos directores y clarificó la relación con otros actores. Así, reiteró que solo podrían ser directores quienes ostentaran el título de médico cirujano, seleccionados por riguroso concurso-oposición y bajo la tutela directa de la Real junta Superior Gubernativa de Medicina. El artículo 22 de esta norma definió taxativamente el estatus del director. Este sería el jefe inmediato del balneario, actuando exclusivamente bajo las órdenes de la Junta Superior, y en los asuntos propios de su dirección médico- política “no se mezclará la justicia del pueblo ni ninguna otra autoridad”, salvo que el propio director la requiriese. En otras palabras, la gestión terapéutica de las aguas y del propio establecimiento quedaba fuera del alcance de las autoridades locales ordinarias, afirmándose la primacía de la autoridad científica y gubernativa central en todo lo relativo a su buen orden y gobierno.

Por su parte, el Reglamento de 1834 abordó de forma expresa el estatuto jurídico de las aguas y de los establecimientos balnearios. Aunque reconoció que los propietarios de manantiales o baños conservaban “el dominio de ellos y el goce de todas las prerrogativas del derecho de propiedad”⁸⁷, pero precisó que dicho dominio no les habilitaba para administrar o utilizar unas aguas consideradas “remedios salutíferos” en perjuicio del interés público. Con ese fin, se establecieron límites claros al ejercicio del derecho de propiedad, entre ellos la obligación de admitir únicamente a bañistas provistos de prescripción médica y de ejecutar las obras y reparaciones⁸⁸ que el director médico estimase necesarias para garantizar el correcto uso de las aguas, pudiendo este último exigir su cumplimiento incluso por vía judicial.

En la segunda mitad del siglo XIX, el régimen jurídico del termalismo nuevamente fue objeto de una serie de reajustes normativos que, sin alterar de manera sustancial el modelo asentado en 1834, dieron continuidad⁸⁹ a su ordenación. Tras la Ley de Sanidad de 1855, esta evolución se manifestó en diversas disposiciones aprobadas entre 1868 y 1874 —el Reglamento de 1868, las reglas provisionales de 1869 y los reglamentos de 1871 y 1874— que, aun con distinto alcance y vigencia, mantuvieron un hilo regulador común. En este período se reforzó su encuadre institucional dentro del ámbito sanitario del Estado y comenzó a perfilarse, de forma progresiva, la intervención del sector minero⁹⁰ en el estudio y control de los manantiales. Fue, concretamente, el Reglamento de 1868 el que incorporó de manera expresa la “declaración de utilidad pública⁹¹ de los establecimientos de aguas minerales” con “destino a la curación de enfermedades”, previsión que se mantuvo y consolidó en las normas posteriores. Este conjunto normativo, no exento de tensiones competenciales⁹², contribuyó a afianzar un marco relativamente estable que serviría de base para la ordenación más sistemática que culminaría en el Estatuto de 1928.

Junto a este proceso, y como antecedente estructural de estas tensiones⁹³ posteriores, en el plano patrimonial ya se habían planteado problemas relativos a la titularidad de las fuentes desde las primeras reformas liberales que habían alterado el régimen tradicional de las aguas. En ese contexto, muchas fuentes pasaron a quedar bajo gestión municipal, mientras que otras fueron objeto de cesión o explotación privada, y en determinados supuestos quedaron sometidas a fórmulas de control o gestión por parte de la Administración del Estado. La carga económica asociada al mantenimiento de los manantiales y de sus instalaciones contribuyó decisivamente a esta diversificación⁹⁴, configurando a lo largo del siglo XIX un panorama plural de dominio y gestión que convivía con la regulación pública del uso terapéutico de las aguas.

El protagonismo médico, consolidado desde las primeras décadas del siglo, no impidió que conforme avanzó el XIX comenzaran a incorporarse otros cuerpos técnicos de la Administración, llamados a asumir parte de las funciones que había ostentado este respecto al control de los manantiales. En particular, nos estamos refiriendo a los ingenieros de minas⁹⁵. Estos últimos fueron adquiriendo progresivamente un papel relevante en relación con el estudio y la protección de los manantiales, en atención a sus conocimientos especializados sobre el subsuelo y los recursos naturales.

Esta incorporación no fue inmediata, sino progresiva. Fue a mediados de ese siglo cuando se advierte la conveniencia de contar con personal técnico cualificado para la delimitación y protección de los manantiales, en un contexto marcado por el interés creciente del Estado por conocer y ordenar las fuentes de riqueza del país⁹⁶. Este proceso se plasmó normativamente en el Real Decreto de 1 de febrero de 1865, por el que se aprobó el Reglamento del Cuerpo de Ingenieros de Minas, cuyo artículo primero atribuía a dicho cuerpo el estudio, inspección y vigilancia de los manantiales de aguas minerales, tanto explotados por cuenta del Estado como por particulares. Sin desplazar por completo a los médicos directores, los ingenieros de minas⁹⁷ pasaron a asumir funciones vinculadas⁹⁸ a la conservación del recurso, la protección de los manantiales y la recopilación de datos con fines estadísticos, abriéndose así un escenario de concurrencia competencial entre distintos cuerpos administrativos, no siempre resuelto de forma expresa por la normativa vigente.

Esta superposición funcional marcó el inicio de una etapa de tensiones⁹⁹ administrativas en la gestión del termalismo, derivadas de la coexistencia de una tutela sanitaria consolidada y de una intervención técnica orientada al aprovechamiento y protección del recurso, que también habría de proyectarse en la evolución posterior del régimen jurídico de estas aguas.

Así, a lo largo del siglo XIX se fue consolidando un modelo jurídico y sanitario del termalismo sentando las bases de su configuración contemporánea. Las prácticas balnearias dejaron de apoyarse exclusivamente en la tradición para quedar respaldadas por un entramado normativo y una estructura institucional específica — médicos directores, reglamentos y mecanismos de control público— orientados a garantizar el uso terapéutico de las aguas. En este contexto, las fuentes curativas pasaron a ser consideradas recursos terapéuticos de interés general, administrados bajo criterios de utilidad pública y conocimiento médico, en un proceso que respondió a las necesidades administrativas, sanitarias y científicas propias del Estado liberal, aunque manteniendo determinadas preocupaciones ya presentes en etapas anteriores en relación con el aprovechamiento y la gestión de las aguas.

VI. El Estatuto de 1928 y la consolidación de la función pública del termalismo

Tras este escenario normativo heredado del siglo XIX, durante la dictadura de Primo de Rivera (1923–1930) se impulsó una importante reforma normativa de las aguas mineromedicinales. Por Real Orden de 7 de marzo de 1928 se creó una comisión interministerial encargada de compilar y unificar en un solo texto toda la legislación vigente sobre balnearios y aguas mineromedicinales. Fruto de esta labor fue el Estatuto sobre la explotación de manantiales de aguas mineromedicinales, aprobado por Real Decreto-Ley de 25 de abril de 1928¹⁰⁰. Esta norma constituyó el último gran cuerpo legal general en la materia y, de hecho, permanece aun parcialmente vigente: solo algunos de sus preceptos (los Títulos I y III y el art. 77) fueron derogados por la Ley de Minas de 1973 en lo que fueran incompatibles con esta última. El Estatuto de 1928 nació con la finalidad, así lo recogía su exposición de motivos, de sistematizar la normativa existente, colmar lagunas y modernizar la regulación del termalismo, en línea con la política intervencionista de la Dictadura que buscaba ordenar sectores estratégicos del país.

El contenido del Estatuto de 1928 consolidó el modelo de titularidad privada de los manantiales, a la vez que reconoció su especial interés público mediante un régimen administrativo específico. En su Título I, titulado “De la propiedad de las aguas mineromedicinales y de sus derechos y obligaciones”, reconocía en su art. 1 que la propiedad de estas aguas es “de carácter especial” por el interés que revisten para la salud pública. A continuación, la norma definía el régimen de dominio distinguiendo dos supuestos para determinar la titularidad de los manantiales. Por un lado, si las aguas emergían espontáneamente en la superficie de un terreno, la propiedad de estas correspondía al dueño de ese predio¹⁰¹, aplicando el clásico principio de la accesión propio del Derecho civil (anticipado ya en el Derecho romano¹⁰²). Por otro lado, si las aguas mineromedicinales eran descubiertas mediante trabajos o investigaciones subterráneas realizados ad hoc, la titularidad se atribuía al descubridor¹⁰³ de estas. Este último criterio partía de considerar las aguas termales como res nullius (cosas sin dueño) hasta su hallazgo y ocupación, de modo análogo a la adquisición de otros recursos minerales. Conviene señalar que esta dualidad en la atribución de la propiedad no era realmente novedosa, sino continuista, ya que la Ley de Aguas de 1879 establecía en su art. 16 que la “propiedad de las aguas mineromedicinales” se adquiría igual que la de las aguas ordinarias —siendo del dueño del terreno donde nacen, o del descubridor que las pone en uso—, siempre con sujeción a los reglamentos sanitarios. Incluso el Código Civil, en su art. 418, recogía que “las aguas alumbradas, conforme a la Ley especial de Aguas, pertenecen al que las alumbró”. Así que, el régimen de Primo de Rivera reafirmó y consolidó en 1928 la solución privatista tradicional en cuanto a la titularidad originaria de las aguas termales y minerales, alejando la idea de su dominio público directo. Ahora bien, esta consolidación del dominio privado vino acompañada de importantes matices destinados a garantizar el interés general en su aprovechamiento.

La clave del Estatuto de 1928 estuvo en compaginar la titularidad privada de estos recursos con una fuerte intervención administrativa orientada por razones de salud pública. Para poder explotar un manantial con fines terapéuticos se requería, como paso previo, que el agua fuese declarada de utilidad pública¹⁰⁴ por la autoridad competente. Solo mediante dicha declaración oficial se podía autorizar la explotación del manantial como establecimiento balneario, asegurando que el aprovechamiento privado redundase en beneficio colectivo y bajo supervisión del Estado. Declarada la utilidad pública de las aguas, el titular obtenía ciertos derechos administrativos específicos destinados a facilitar y proteger la explotación termal. En particular, el Estatuto reconocía al explotador del manantial el derecho a solicitar la expropiación forzosa de los terrenos colindantes¹⁰⁵ necesarios para resguardar el manantial y construir las instalaciones balnearias, dada la implicación del interés salutífero en juego. La propia norma precisaba que esta expropiación especial tenía como finalidad salvaguardar el manantial y permitir la construcción de las instalaciones, subrayando la primacía del interés público en la explotación de las aguas curativas. Asimismo, el explotador del manantial tenía derecho a que se delimitase un perímetro de protección alrededor de la fuente, determinado caso por caso según criterios técnicos¹⁰⁶, dentro del cual se prohibirían actividades que pudieran perjudicar la calidad o el caudal del recurso. Dicho perímetro de protección —un concepto similar al de las servidumbres y concesiones mineras— se hacía constar en planos oficiales, otorgando seguridad jurídica al titular sobre el ámbito espacial de su aprovechamiento exclusivo.

El Estatuto impuso¹⁰⁷, además, obligaciones y límites derivados de esa función social de las aguas mineromedicinales ya que el propietario del terreno estaba obligado a tolerar investigaciones o labores encaminadas al descubrimiento de manantiales en su finca, siempre que se acordasen previamente las condiciones y se le indemnizara adecuadamente. Si el dueño y el investigador no llegaban a un acuerdo voluntario, la autoridad podía intervenir: la Dirección General de Sanidad, asistida por ingenieros de minas, evaluaría el proyecto de prospección y, si lo consideraba viable, autorizaría las excavaciones imponiendo un justiprecio para compensar al propietario por los perjuicios causados. Incluso en terrenos de dominio público, la búsqueda de aguas termales requería autorización administrativa previa de la entidad titular del terreno (Estado o corporación pública), reforzando así el control público sobre estos recursos estratégicos. Todo este esquema partía del principio de que los manantiales mineromedicinales revestían una utilidad pública¹⁰⁸ objetiva —sus propiedades terapéuticas beneficiaban potencialmente a toda la colectividad—, lo que justificaba la injerencia de la Administración en aras del interés general. De hecho, la declaración de utilidad pública¹⁰⁹ tenía carácter impersonal y podía ser promovida por cualquier ciudadano, al entenderse que la salud pública trasciende la posición particular del propietario del agua.

De este modo, el Estatuto de 1928 consolidó un modelo mixto: por un lado, confirmó la titularidad privada de las aguas mineromedicinales (respetando los derechos preexistentes de los dueños de predios o de los descubridores) pero, por otro lado, instauró un régimen administrativo singular para su uso, reconociendo derechos y obligaciones de carácter público orientados a garantizar su explotación racional y sanitaria en favor de la comunidad. Impulsada en plena Dictadura de Primo de Rivera, esta normativa logró articular la propiedad privada de los establecimientos balnearios y de sus manantiales con la tutela y la supremacía del interés público, configurando un modelo jurídico que continuó siendo el marco de referencia para la regulación de las aguas mineromedicinales durante las décadas siguientes.

VII. De la Ley de minas de 1973 a la Ley de aguas de 1985: un camino hacia el vacío normativo

Tras varias décadas sin modificaciones sustanciales en la materia, el régimen jurídico de las aguas mineromedicinales se vio afectado por dos importantes normas aprobadas en el tramo final del régimen franquista y el comienzo de la etapa democrática: la Ley de Minas de 1973 y la Ley de Aguas de 1985. La interacción de ambas disposiciones provocó un progresivo desajuste entre la normativa minera y la normativa de aguas, en relación con las aguas termales, desembocando en un preocupante vacío normativo a partir de 1985.

La Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas supuso una revisión integral de la legislación minera vigente (y continúa en vigor en la actualidad). Esta ley clasificó¹¹⁰ todos los yacimientos y recursos geológicos en distintas secciones e incluyó expresamente a las aguas minerales y termales dentro de la Sección B. Dicha inclusión reflejaba una tendencia iniciada ya por su antecesora, la Ley de Minas de 1944¹¹¹, que por primera vez había mencionado a las aguas mineromedicinales como recurso minero cuya explotación podía requerir técnicas específicas de minería. Con la Ley de 1973 esta orientación se consolidó, las aguas mineromedicinales pasaron a considerarse formalmente recursos regulados por la legislación minera, equiparándolas a otros bienes minerales a efectos de investigación y aprovechamiento.

Ahora bien, la propia Ley de Minas de 1973 matizó esa equiparación en lo relativo a la titularidad jurídica de las aguas. En su artículo 2º, tras declarar de dominio público todos los yacimientos naturales y demás recursos geológicos, la ley dispuso expresamente que “en cuanto al dominio de las aguas, se estará a lo dispuesto en el Código Civil y leyes especiales, sin perjuicio de lo que la misma Ley de Minas estableciese sobre su investigación y aprovechamiento”. Esta cláusula venía a señalar que, pese a la nueva clasificación minera, la cuestión del dominio de las aguas minerales y termales continuaría rigiéndose por la legislación de aguas, su ley especial vigente en ese momento (la ya antigua Ley de Aguas de 1879 y sus normas derivadas, como el Estatuto de 1928). En consecuencia, no hubo un cambio inmediato en el régimen de propiedad: las aguas mineromedicinales siguieron considerándose esencialmente privadas (pertenecientes al dueño del predio donde nacen, o al descubridor que las pone en uso, según los casos previstos) y no pasaron automáticamente a ser de dominio público del Estado. No obstante, la normativa minera sí sometió a estas aguas¹¹², por primera vez de forma global, a las reglas y procedimientos propios de los recursos mineros en lo referente a su investigación y explotación técnica, creando así un régimen jurídico híbrido. Se superponían dos lógicas distintas: por un lado, la lógica tradicional del Derecho de Aguas, que reconocía derechos dominicales privados sobre el recurso; y por otro, la lógica del Derecho Minero, que tendía a tratar estos recursos como bienes de dominio público sujetos a concesión administrativa para su aprovechamiento.

Este solapamiento normativo derivó pronto en controversias doctrinales y prácticas. Una de las cuestiones más debatidas fue si, a pesar de la titularidad privada reconocida por la ley civil, sería necesaria una concesión minera para explotar aguas mineromedicinales al estar ahora incluidas formalmente como recurso minero. En el plano doctrinal surgieron posturas divergentes, que se avivaron tras la reforma de 1973, cuando algunos autores¹¹³ sostuvieron que todas las aguas minerales pasaban a integrar el dominio público minero del Estado, de modo que su aprovechamiento exigiría necesariamente una concesión administrativa, equiparándolas a los restantes recursos minero- demaniales. Otros¹¹⁴, en cambio, defendieron que la Ley de Minas no alteró la naturaleza privada de las aguas termales cuando estas se hallasen en propiedad particular; por tanto, el dueño del manantial podría seguir usándolo amparado en su derecho, necesitando a lo sumo una autorización administrativa pero no una concesión demanial en sentido estricto.

Este debate no fue meramente teórico, pues las autoridades administrativas y los tribunales se vieron obligados a tomar postura. En general, la práctica administrativa y judicial de la época tendió a reafirmar la vigencia de la solución tradicional¹¹⁵: se consideró que en terrenos de propiedad privada no cabía otorgar concesiones mineras sobre aguas mineromedicinales a favor de terceros, puesto que dichas aguas seguían bajo el régimen del Código Civil y la Ley de Aguas de 1879.

Ya a finales del siglo XIX, el Gobierno había dejado sentado — mediante Real Orden del Ministerio de Gobernación de 8 de noviembre de 1897— que la Administración no podía conceder aprovechamientos mineros de aguas (minerales ni comunes) ubicadas en predios particulares, recordando que tales aguas quedaban sometidas al ámbito del Derecho de Aguas y no al minero. Ese criterio histórico continuó influyendo en la interpretación tras 1973, y el propio Tribunal Supremo, en varias sentencias de la década de 1970 (por ejemplo, SSTS de 1972, 1975 y 1977), confirmó que las aguas mineromedicinales surgidas en fincas privadas conservaban su régimen jurídico privado y no podían ser objeto de una concesión minera a favor de un tercero sin derecho sobre el predio. En síntesis, durante la vigencia de la Ley de Minas de 1973 y hasta entrados los años ochenta coexistió un marco dual¹¹⁶: legalmente las aguas minerales se contemplaban en la normativa minera, pero en la práctica se seguía reconociendo la primacía de los derechos del propietario del terreno o del descubridor, conforme al anterior Derecho administrativo del agua. Esta situación prefiguraba ya un desajuste entre una normativa de minas más orientada al carácter público del recurso, y unos usos termales tradicionales apoyados en derechos particulares históricos.

El verdadero punto de inflexión llegaría con la aprobación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, durante el primer gobierno democrático de la etapa constitucional. Esta ley supuso una reforma radical del régimen de las aguas en España, inspirada en los principios de la nueva Constitución de 1978 y en la necesidad de una gestión unificada del agua. La Ley de Aguas de 1985 declaró que eran de dominio público estatal todas las aguas continentales, superficiales y subterráneas (poniendo fin al tradicional dominio privado de las aguas subterráneas) y estableció un régimen concesional general para su aprovechamiento. Sin embargo, mantuvo un tratamiento especial —o más bien, una exclusión— para las aguas minerales y termales. En efecto, en su artículo 1.4 la ley dispuso que “las aguas minerales y termales se regularán por su legislación específica”, separándolas así del nuevo régimen común. Esta remisión a una “legislación específica” implicaba reconocer que las aguas mineromedicinales continuarían con un estatuto propio al margen de la Ley de Aguas general.

El problema fue que dicha legislación específica no existía como norma nueva y completa ya que la única referencia posible seguía siendo el antiguo cuerpo normativo heredado (el Estatuto de 1928 y la normativa minera aplicable), ya desfasado y en parte derogado. Además, la nueva Ley de Aguas de 1985 derogó expresamente la vieja Ley de Aguas de 1879 –que, recordemos, contenía las disposiciones sobre la titularidad privada de estas aguas–, dejando un vacío en cuanto a reglas sustantivas sobre el dominio de los manantiales mineromedicinales. Se generó así un vacío normativo, a partir de 1985, ya que la legislación de aguas remitía a una hipotética legislación especial de aguas termales que no había sido promulgada, mientras que la legislación minera de 1973 seguía remitiendo, para la cuestión del dominio, a unas “leyes especiales” en materia de aguas que acababan de ser derogadas. Como puso de manifiesto la doctrina¹¹⁷, la cuestión de la titularidad de las aguas minerales y termales quedó entonces desplazada de un marco normativo a otro: la legislación minera la remitía a la normativa de aguas, mientras que la Ley de Aguas la reconducía a una legislación especial inexistente.

Tras la aprobación de la Ley de Aguas de 1985, la ausencia de una definición legal clara dio lugar a interpretaciones divergentes y a una progresiva pérdida de la especificidad jurídica que tradicionalmente había caracterizado a las aguas termales. Parte de la doctrina¹¹⁸ sostuvo que, a la vista del giro conceptual introducido en 1985 —orientado a la afirmación de la dominicalidad pública de todas las aguas— y ante la inexistencia de una normativa especial vigente, las aguas mineromedicinales debían entenderse sometidas al régimen común de las aguas continentales, pasando a integrarse en el dominio público como el resto de las aguas subterráneas. Desde esta perspectiva, se entendió superada cualquier contradicción previa y se afirmó el carácter demanial estatal de las aguas termales, cuyo aprovechamiento quedaría sujeto, con carácter general, al régimen concesional propio de los recursos naturales extra commercium.

Sin embargo, otros autores¹¹⁹ defendieron que, a falta de una nueva ley especial, subsistía el régimen jurídico anterior que permitía la propiedad privada de las aguas mineromedicinales en ciertos supuestos. Según esta corriente, la remisión de la Ley de Minas al Código Civil y a las antiguas leyes de aguas conservaba vigencia en lo que no contradijera la Ley de Aguas de 1985, y dado que esta última expresamente se excluyó de regular las aguas minerales, seguirían aplicándose las reglas previas del Código Civil que amparaban la posibilidad de propiedad privada de las mismas. De ese modo, habría casos en que los manantiales termales continuarían considerándose aguas privadas, especialmente aquellos ya explotados por titulares legítimos, aunque su uso efectivo requiriese obtener las preceptivas autorizaciones o concesiones administrativas según correspondiera (autorización si el titular es dueño del predio; concesión si se trata de aguas en terreno público). Esta posición enlazaba con la tradición jurídica anterior a 1985 y con el respeto a los derechos adquiridos, enfatizando que nada en la nueva ley había derogado directamente esa posibilidad de dominio privado.

En resumen, la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985¹²⁰ dejó las aguas termales en un espacio normativo incierto. La regulación singular y centenaria de la que habían sido objeto quedó en suspenso, a la espera de una clarificación legislativa que restableciese la coherencia del sistema. Un vacío que puso de relieve la urgencia de reordenar este ámbito del Derecho de Aguas y del Derecho Minero para restablecer la coherencia perdida.

VIII. Conclusiones

El recorrido histórico-jurídico desarrollado a lo largo de este trabajo pone de manifiesto que el aprovechamiento de las aguas termales no ha sido una práctica meramente empírica, sino que ha estado acompañado, desde épocas tempranas, por distintas formas de regulación dirigidas a ordenar su uso, proteger el recurso y delimitar responsabilidades. A lo largo del tiempo, estas disposiciones evolucionaron desde soluciones fragmentarias hacia marcos normativos más articulados. Sin embargo, la doble naturaleza de las aguas termales —como recurso hídrico y mineral— ha generado tensiones competenciales y problemas interpretativos que, en gran medida, continúan presentes en el ordenamiento jurídico actual.

Desde el modelo romano pueden identificarse antecedentes relevantes en relación con la ordenación jurídica del uso del agua y de determinados espacios vinculados a su aprovechamiento. Las termas no constituían únicamente infraestructuras destinadas al ocio o a la higiene, sino también espacios sometidos a una regulación que atendía a su dimensión social y terapéutica. Aunque no puede hablarse de una continuidad normativa directa entre el mundo romano y las etapas posteriores, sí es posible apreciar la persistencia de determinadas preocupaciones relacionadas con el uso, la gestión y la protección de estos recursos.

En la Edad Media, aunque se produjo un retroceso generalizado en el uso de los baños, persistieron prácticas sociales y usos populares que mantuvieron viva la cultura termal en contextos concretos, bajo el prisma moralizante que acompañaba a menudo a estos establecimientos. En algunas zonas conservaron además una función terapéutica reconocible, amparada por fueros y normativas locales orientadas principalmente al control moral y al mantenimiento del orden, más que a la protección sanitaria o técnica del recurso.

A partir del Renacimiento, la revalorización científica y cultural del agua y de sus propiedades dio paso a los primeros intentos de ordenación sistemática, que en los siglos XVII y XVIII se tradujeron en reglamentos de ámbito local y en una creciente atención por parte de las autoridades sanitarias y políticas. En este contexto, la función terapéutica de las aguas adquirió progresivamente relevancia como elemento justificativo de una regulación diferenciada.

El siglo XIX supuso una etapa de especial relevancia en la configuración jurídica del termalismo. Se consolidaron normativas generales sobre casas de baños, se reforzó el vínculo entre termalismo y medicina científica y se integró progresivamente el aprovechamiento de las aguas termales en estructuras institucionales estables. En este contexto, especialmente desde la segunda mitad del siglo, se incorporaron nuevos cuerpos técnicos de la Administración al control de los manantiales, en particular los ingenieros de minas, circunstancia que favoreció una aproximación creciente de la normativa minera a los recursos termales. Este proceso contribuyó a configurar las posteriores tensiones competenciales derivadas de la concurrencia de perspectivas sanitarias, administrativas y técnicas sobre un mismo recurso.

La aproximación del Derecho minero al ámbito termal culminó en el siglo XX con la inclusión expresa de las aguas minerales y termales como recursos mineros en la Ley de Minas de 1944, orientación que fue confirmada por la Ley de Minas de 1973. Por su parte, el Estatuto de 1928 consolidó los baños termales como servicios de utilidad pública sometidos a un régimen administrativo específico, reflejo de la importancia institucional atribuida a su función social y terapéutica. Sin embargo, estas soluciones normativas no lograron articular de forma plenamente coherente las distintas dimensiones jurídicas del recurso, cuestión que continuaría proyectándose sobre la regulación posterior.

Finalmente, el tránsito desde la legislación minera hasta la Ley de Aguas de 1985 pone de manifiesto que la especificidad jurídica de las aguas termales no ha encontrado una solución plenamente satisfactoria. La dificultad para armonizar su carácter hídrico y mineral ha contribuido a un vacío normativo en aspectos esenciales de su régimen jurídico, así como a la persistencia de incertidumbres competenciales, lo que evidencia la necesidad de un marco normativo más coherente e integrado.

Este análisis permite apreciar que la función terapéutica de las aguas termales ha constituido un elemento recurrente en las distintas formas de valoración jurídica y social del recurso. Aunque su reconocimiento normativo ha variado significativamente según los contextos históricos, dicha función ha influido de manera constante en las soluciones normativas adoptadas para ordenar su aprovechamiento y justificar su protección.

En conjunto, este recorrido permite comprender que el termalismo, lejos de ser un fenómeno meramente cultural o de salud, ha tenido una dimensión jurídica relevante desde sus orígenes. La tradición normativa que arranca en el Derecho romano ha dejado una huella que, aunque transformada por los contextos históricos, sigue planteando retos actuales en cuanto al régimen jurídico, la ordenación competencial y la conservación de estos bienes de valor colectivo. Su valor terapéutico, reconocido desde tiempos antiguos, constituye un argumento central para promover una regulación específica, coherente y duradera.

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